美国PPP工程的行政监管体系研究
2017-12-26
改革开放以来，虽然我国经济一直迅猛发展，但是政府财政能力仍不能满足广大人民群众对各种基础设施的需求，严重阻碍了我国社会和经济的发展。分析美国PPP的应用现状及其行政监管体系，学习和借鉴美国政府使用PPP模式的经验，尽量避免失误、少走弯路，对我国加快和完善基础设施建设具有指导意义。
PPP模式的应用现状
PPP（Public-Private Partnerships）中文称为公私合营或公私伙伴关系，也就是公共部门为社会公众提供产品或服务，与私人部门建立伙伴关系进行合作的方式。对于这种合作方式，不同的时期、不同的组织有多种定义。美国公私伙伴关系国家理事会（NCPPP）做出定义如下：公私伙伴关系是政府部门与私人部门实体签订的合同协议，通过这项协议，公、私双方在为社会公众提供工程服务或设施的过程中共享其技能、资产和资源，共同分担潜在的风险和收益[[]]。
在美国土木工程师协会作的《2005年美国基础设施建设成绩单（2005 Report Card for America’s Infrastructure）》中，美国的基础设施建设总体成绩得分为“D”，并呼吁未来五年至少要投资1.6万亿美元，才能满足对基础设施的需求[[]]。尽管PPP模式在美国国内还存在着很大的争议，但是它却是解决美国社会公众对基础设施需求巨大而政府资金投入不足的途径之一。
PPP工程主要涉及房屋建筑（学校、图书馆、政府大楼）、水务工程和交通工程等方面，使用PPP模式进行基础设施建设与单纯依靠政府投资相比，具有如下优点：
共享公、私双方资源，发挥双方优势，共担风险，实现共赢；
减少公共资金投入，充分利用社会闲置资金，降低开发风险；
有利于加快工期、降低成本、减少环境污染。
美国交通部非常重视PPP模式在交通工程中的应用，它就PPP模式在美国交通工程上的应用向国会和社会公众发布了大量研究报告，还设立了专门的部门研究PPP模式在交通工程中的应用。不仅交通工程占PPP工程的百分比巨大、政府相关部分非常重视PPP模式于交通工程的应用，各州关于交通工程使用PPP模式进行工程项目建设的法律体系最为全面和系统，所以下面对PPP工程的讨论主要集中在交通工程。
监管体制
美国政府对PPP工程的监管体制包括三个方面的内容：相关的政府机构、行业协会和法律体系。法律规程体系是监管的基础，是任何一方必须遵守的行为准则。
相关的政府机构
联邦商务部（DOC）、劳工部（DOL）等部门在相应的职责人为内对PPP工程起到基础性作用，并不产生直接影响。如果PPP工程有公共资金的参与，联邦会计总署（GAO）会负责检查资金的使用和执行。
行业协会
在美国，影响力比较大的建筑业行业协会包括美国土木工程师协会（ASCE）、美国建筑师学会（AIA）、国际编码理事会（ICC）、美国咨询工程师联合会（ACEC）、美国总承包商联合会（AGC）等，此外还有大量代表材料、制品、机械、设备厂商和供销机构的行业组织。
特别的是，公私伙伴关系国家理事会（NCPPP）是一个专门针对PPP工程而成立的协会，它成立于1985年，是一个独立的教育性协会，其资金来源包括会员会费、举行会议的收益以及一部分美国交通部和联合国开发计划署提供的资助。它下设四个分会，包括国际分会、房地产分会、交通分会和水务分会。其宗旨在于，宣传和促进公私伙伴关系模式，以使政府和商界意识到他们的合作在降低费用的同时，为社会公众提供更优质的产品、服务和设施。
监管内容
美国政府对工程项目的监管内容涉及很多方面，如市场准入、资金管理、招标采购、开工许可、风险管理、质量管理、健康与安全管理以及环境管理等许多方面，但是就PPP工程而言，招标采购、资金支持和保证担保三方面监管内容具有很多独特之处。
招标采购
各个州对PPP工程的招标方式各不相同，如密苏里州既允许采用应标建议书（Solicited Proposal）方式也允许采用非应标建议书（Unsolicited Proposal）方式，而印第安纳州只允许采用应标建议书方式。此外，不同的工程项目采用何种PPP模式也不相同，所以PPP工程采用何种招标方式及其具体实施程序应由各州的法律和工程本身确定。
应标建议书是指，当业主需要采购货物、工程或服务而颁发招标文件时，投标人向业主提交的响应招标文件的建议书。这种招标方式与竞争性招标方式基本相同。
资金支持
联邦政府采取了一系列资金支持，以保证PPP工程能够顺利实施，尤其以下面三项为代表。
（1）SAFETEA-LU
美国总统布什于2005年8月10日签署了新的授权五年的《安全、责任、灵活、高效的运输权益法案（Safe，Accountable，Flexible，Efficient Transportation Equity Act：A Legacy for Users，SAFETEA-LU）》。该法案保证向高速公路、高速公路安全系统、公共交通等领域投资2441亿美元，这是美国历史上对陆上交通最大的一笔投资。
（2）民间事业债券SAFETEA-LU修改了《国内税收法（Internal Revenue Code，IRC）》的第142节，允许在PPP模式下发行民间事业债券（Private Activity Bonds，PADs），以进行工程的开发、设计、融资、建设、运营已及维护。民间事业债券由公共部门发行，供私人部门使用，私人部门是偿还方和责任方。
保证担保
各个可以实施PPP工程的州对保证担保的要求各不相同，具体要求应以各州的法律为准。以密苏里州为例，《密苏里修正法典》规定：在PPP工程中，私人部门应向公共部门提供得到业主认可的履约和付款担保。
