韩国PPP法律框架及其对我国的启示
2017-12-26
一、引言
PPP(Public-Private Partner-ship)广义上指公共部门与私营部门为提供公共产品(或服务)而建立的合作关系，狭义上指项目融资一系列方式的总称。在PPP模式下，公共部门和私人部门发挥各自优势，联合投入资源来生产和提供产品(或服务)，并共同承担责任，分享收益。通过公私双方的合作，不仅有利于缓解公共部门的支出不足，充分发挥私人部门的资金、技术和管理优势，也有利于优化配置项目资源，提高资源的利用效率。
自从1992年在英国首次正式应用以来，PPP在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到广泛响应，联合国、世界银行、OECD、欧盟委员会等国际组织或共同体将PPP的理念和经验在全球范围内大力推广，并广泛应用于发展中国家的公共项目建设中。近年来，我国不断持续快速发展的经济及其所带来的巨大基础设施投资需求，为PPP模式提供了广阔的应用空间。
PPP是我国在缺乏制度性土壤条件下基于现实发展需要而产生的新的公私合作模式，尽管在探索实践过程中不乏成功的案例，在实际应用中失败的项目也很多，而缺乏系统的法律保障体系是其失败的主要原因之一。
二、PPP协议的法律性质
不同的部门法所调整的对象是不同的，合同各方所享有的权利、承担的义务也不尽相同。PPP协议法律性质的合理定位不仅有利于合作双方事后纠纷的解决，提高私营部门参与公共项目建设的积极性，对项目本身的长久成功运行也具有至关重要的意义。
PPP作为一种公共部门和私营部门共同提供产品或服务的合作模式，其法律本质为一系列的契约关系。PPP结构模式如图1所示，主要包括三类活动主体：公共部门、私人合作者和其他利益相关者(如公共服务的消费者、为公共设施的建设和运营提供产品或服务的承包商或供应商、融资的提供方等)。PPP实质上就是这三类利益主体互动所产生的一系列法律关系(见图1)，其中最为核心的法律关系即公共部门与私人部门之间的法律关系(即PPP协议)，其权利义务关系的互动将直接影响到整个PPP模式所涉及利益主体之间的权益关系。
PPP法律关系中的贷款协议、保险协议、采购／供货协议、买卖／服务协议、承包建设合同、委托经营协议等均为私法契约，一旦发生争议，可由私法来调整。而对于PPP协议的法律性质，无论在理论界还是实务界都存在争议。政府部门与私人合作者之间既是采购者与供应商的关系，又是监督者与被监督者的关系，还是共同承担责任、分享收益的伙伴式合作者的关系。PPP协议中既包括政府部门行使公共管理职能的内容，又体现出公私双方作为平等民事主体之间的权利义务关系。因此，PPP协议表现为行政合同与民事合同的融合状态。
三、我国PPP立法现状
我国宪法对非公有制经济地位描述的修正变更，为非公有制经济和私营部门进入基础设施和公用事业领域提供了根本法律保障。在宪法精神推动下，国家立法机关、国务院有关部门以及地方各级政府也纷纷通过修订已有法律或是出台各种政策规章，以消除体制性障碍，促进PPP模式在公共项目中的运用。根据现行的法律、行政法规、部委规章、地方政府规章四个层次法律体系，我国PPP模式相关的法律法规现状如表1所示。
另外，《中外合资经营法》、《中外企业法》以及外汇管理、外债登记、对外担保等相关法律法规适用于有外国投资的PPP项目公司。现行法律中还有对外商来华投资在关税、进出口权、土地使用权、税收等方面的规定。上述这些法律、法规文件基本构成了我国公私合作制制度的政策、法律保障体系，为我国PPP模式的运作起到了一定的指导作用。
四、韩国PPP法律框架的内容
(一)韩国PPP法的发展历程
韩国PPP法的发展历程如表2所示，从中可以看出韩国有关PPP法律内容的制定与修订逐渐趋于完备化、系统化。在1994年8月之前，还没有较为正式的有关法律文件出台，而关于基础设施建设方面也只有个别法律条款进行了简单的规定。但在之后的十年内，一系列有关PPP的法律文件相继颁布并施行。
(二)政府政策支持体系
韩国政府在政策上给予PPP项目全方位的支持，具体表现为土地购置、收益保障、税收减免、信用担保、风险分担等各个层面的优惠措施。值得一提的是，韩国政府还会根据政治经济形势变化在年度计划中对PPP项目引人临时性支持措施。
(三)相关行政主体
韩国PPP项目的主要参与方有战略投资部(MOSF)，相关主管部门以及私营部门。在MOSF下设立PPP评估委员会(PRC)，PRC由三部分人员组成：一是战略投资部部长(主要负责人)；二是PPP项目相关主管部门的副部长；三是私营部门具备PPP相关知识经验的专家。另外，依据PPP法成立的公私参与基础设施投资管理中心(PI-MAC)，为PPP项目的实施提供全面专业支持，在韩国私营部门进入基础设施领域扮演着极为重要的作用。它不仅是有关PPP理论政策的研究制定者，还充当管理PPP项目政府机构的角色，同时也是韩国PPP市场的推动者。
五、韩国PPP立法对我国的启示
我国现有的PPP法律保障体系为私营部门进入公用事业创建了法律与政策基础，但是远不能满足PPP发展的现实需要，PPP模式在实践中仍然面临着各种各样的困难和问题。
与我国情况类似，PPP模式在韩国的起步时间较晚，相关立法也是基于现实发展需要在近几年才不断趋于系统、完善。在1994年8月之前，韩国还没有较为正式的相关法律文件出台，而到2005年仅十年之间就建立起一套十分完备的PPP法律体系，这一体系的完善极大地促进了PPP的发展以及私营部门参与PPP的积极性，近些年来私营投资额在基础设施领域呈不断上升的趋势(如表3所示)。因此，充分借鉴韩国PPP立法经验，对尽早完善我国的公私合作制立法具有重要意义。
通过对比分析我国PPP立法现状与韩国PPP法律框架，我国PPP法律体系无论在立法水平上还是政策实施方面都存在较
大的差距，主要体现在以下几个方面：
第一是法律位阶低。PPP模式运用到公共项目中的立法体现主要集中在部委规章、地方政府管理条例等位阶较低的层面，其权威性不足，一方面难于取信于投资者，另一方面无法解决一些法律冲突。
第二是没有针对PPP的专门法律。目前我国不仅没有针对PPP的专门法律，行政规章也只有三个，其余多为部委规章与地方性的管理条例和针对具体项目而订立的专营管理办法。这种开放式的架构，首先不利于国家对PPP项目的统一管理；其次这些规章条例的稳定性很差，而PPP项目的运行期间一般比较长，容易损害政府信用；适用于各地的管理办法可能存在不一致甚至矛盾的地方，容易导致制度的不统一以及不公平的现象发生，也不利于PPP项目在全国范围内推广应用。
第三是法律法规粗糙，操作性差。韩国法律不仅对适合采用PPP模式的设施类型做了十分详尽的分类，而且将PPP项目区分为政府立项招标项目和企业主动建议项目，并对二者的采购步骤也做分别的具体规定。我国不仅缺乏细致的法律、法规，也没有关于PPP项目详细的操作程序。
第四是对PPP模式的发展欠缺主导机构。目前在我国PPP项目的运作涉及建设部、发改委、交通部等不同行政机构，缺乏主导机构，不能对PPP模式进行统一的、全方位的支持。而韩国则设立了PIMAC，PIMAC负责发布年度PPP计划以及编制PPP指南，为PPP项目提供了具体而可操作的指引。
第五是缺乏配套的政府政策支持体系。PPP涉及的领域一般为投资规模大、经营周期长、风险高的基础设施项目，这一模式的引入有效地缓解了财政资金不足的状况。政府作为PPP的参与方以及公共利益的代言人，应制定适合PPP项目发展的宏微观政策体系，设置合理的风险分担机制，加强政府本身信用建设以及人才培养，为PPP的运作创造良好的政治经济环境。
PPP在我国实践中仍然缺少统一配套的法律保障体系，我国应加快PPP立法进程，借鉴国外成功经验并结合我国具体实际，形成以宪法为首，以《公用事业特许经营法》专门立法为主，大中型项目单项立法作为补充，地方法规、行业法、公司法等法律法规相配套，其他文件作为指导的系统法律体系。
政府机构设置方面，可以参考韩国PPP机构设置模式，由政府某一部委进行专属管理，负责制定与之相关的政策，并进行监管。此外，还应该在该部委下设立为PPP项目实施提供全面专业支持的经济咨询机构和技术咨询机构(可利用现有行业部委下具有相应知识经验的专家)，以更好地发挥PPP模式的优势，满足公众对公共产品的需求。
(作者单位：天津大学管理与经济学部)
参考文献：
王守清、柯永建：《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》，清华大学出版社，2008年。
Bank W.World Development Re-port 2004：Making Services Work forPoor People.NewYork：Oxford Univer-sity Press，2004.
亓霞、柯永健、王守清：基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析，《中国软科学》，2009年第5期。
湛中乐、刘书燃：PPP协议中的公私法律关系及其制度抉择，《法治研究》，2007年第4期。
