日本PPP发展中政府的作用及对我国的启示
2017-12-26
政府和社会资本合作（Public Private Partnerships，PPP，或称公私合营模式）是指政府与社会资本通过特许经营、购买服务、股权合作等方式建立长期合作关系，从而增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率。当前，我国经济下行压力加大，地方政府融资能力下降，公共服务需求却由于新型城镇化和脱贫攻坚的持续深入而不断增加。在此背景下，PPP被寄予了释放投资潜力，缓解地方政府债务压力，提高公共服务供给效率的期望。但是我国在大力发展PPP的过程中遇到了诸多的瓶颈和障碍，本文试图以日本推进PPP的经验为镜鉴，探索我国PPP健康发展的可行路径。
一、 日本PPP模式的基本情况
20世纪70年代～80年代，受新自由主义思潮的影响，日本政府开始意识到“利用民间活力”的重要意义，鼓励公共部门和私营部门共同投资设立法人（即“第三部门”），吸引私营部门参与公共基础设施建设。但是，由于公共部门和私营部门联合管理层工作的低效率以及项目选择缺乏经济可行性（Takamasa & Miki，2003），大量“第三部门”出现财务困境，甚至走向破产。为应对20世纪80年代末泡沫经济破裂后的通缩局面，日本加大了公共设施投资建设，但这些投资主要靠政府赤字提供支持，结果导致日本的政府债务率持续攀升。
20世纪90年代末，PPP模式被引入日本，并得到日本政府的大力推广。日本PPP模式借鉴了英国PFI（Private Finance Initiative）理念，即针对公共基础设施的规划、设计、建设、维护、管理及运营，利用民间资金、经营能力及技术能力，使同等水平的服务更为廉价，且在同等价格的基础上提供更为优质服务的方法。PFI是PPP的一种类型，偏重于强调社会资金的主动介入，政府的目的在于获取有效的服务。与传统的公共项目不同，在PFI项目中政府不再介入项目的设计、建设等过程，只购买最终的公共服务，因此政府可以从传统模式的复杂过程中解脱出来，去规划更多的项目。
日本PPP模式自20世纪90年代以来发展迅速，截至2015年3月底，日本累�推进PPP项目数量489个，累计项目金额45 015亿日元。从项目投向来看，教育和文化领域PFI项目数量最多，共165个，占总项目数的33.74%；其次是健康和环境领域，共85个，占总项目数的17.38%；城市建设领域PFI推进项目数量居于第三位，共73个，占总项目数的14.93%；此外，PFI项目还投向了社会和福利、产业、安全、政府机构建筑和宿舍等其他领域。从项目主体来看，地方政府是PPP项目的主要实施主体，项目数量占总项目数的77.30%。
二、 日本政府推进PPP的主要做法
日本PPP项目近年来发展迅速，与中国PPP的低签约率形成了鲜明对比。纵观PPP在日本30多年的发展经验，政府在其中发挥了重要作用。日本政府的良好做法主要为以下四个方面：
1. 出台推进PPP的专项法律。日本政府通过立法手段推动公共服务向社会开放，不仅为推进PPP建立了健全的法律制度环境，而且增强了投资者信心、降低了项目风险。1999年，日本政府出台《民间融资社会资本整备（PFI）法》（简称“PFI法”），用于促进和规范PPP在日本的健康发展。此后，随着形势的变化，PFI法又经过了多次的修订和完善。日本PFI法主要规定了以下内容：一是PPP的目的、对象、基本方针、社会资本的范畴和选定程序等；二是PPP项目推进的具体流程；三是物有所值评估（Value for Money，VFM）、风险分担等指引；四是招投标过程、项目实施过程、项目评估过程等的信息披露要求、评估方法等。这些举措为PPP模式在日本的顺利推进提供了良好的法律保障（Kleiss和Imura，2006）。
2. 成立推进PPP的专门机构。1999年，依据PFI法的相关要求，日本政府成立了PFI推进委员会。该委员会由9名委员和11名专家委员组成，委员和专家委员均是从有学识经验的人中精心挑选，且由内阁总理大臣直接任命，委员会下设的秘书处设在内阁府PFI推进室。
PFI推进委员会是一个咨询机构，其职责主要有六个方面：一是对PFI项目的实施情况和民间投资者的意见进行调查研究，在认为有必要实施PFI项目时，向内阁总理大臣或相关行政长官提出相应建议，以此促进和协调国家PFI项目的顺利推进；二是与政府相关部门共同收集国外PFI项目的实施状况、相关法律制度、税收制度等信息，为PFI项目的参与者提供便利；三是向内阁总理大臣及其他负责PFI项目的机构进行建言和建议；四是听取民间投资者的意见，必要时向内阁总理大臣或有关行政长官建言；五是负责宣传PFI推进委员会的活动，提高国民对PFI的了解程度；六是收集分析PFI项目信息，在调研基础上，做必要的协调工作。
2011年日本政府又设立了PFI推进会议制度，并直接向内阁总理大臣负责。该制度成立的意义在于：一是出台实施PFI的基本方针；二是协调相关政府部门之间的关系；三是谋求PFI事业与普通公共事业在制度上的平等地位。PFI推进会议每年召开1次～2次，主要根据PFI推进委员会提出的建言报告，审议决策PFI法修订、PFI基本方针出台及修改、PPP/PFI改革计划等重大事项。
此外，其他相关政府部门（如财政部门、税收部门等）根据PFI推进会议的决策，配合出台补贴政策、修订政策手册、组织国际研讨会，共同推进PPP项目的顺利开展。
