地下综合管廊PPP模式风险分析
2017-12-26
摘要：地下综合管廊建设作为当前新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，已进入起步阶段。在国家出台一系列相关政策的鼓励下，开展政府和社会资本合作（PPP）模式也已成为未来的发展方向。但相较于传统的市政基础设施建设项目，综合管廊投资较大，建设及运营要求较高，且尚未形成系统规范的市场规则和操作体系标准，收费机制暂未完善，在项目建设和运营期都存在较大风险。本文在分析综合管廊PPP模式发展现状的基础上，通过对管廊项目的风险特征归纳总结，识别其特有风险，并提出相应的风险分担机制及应对措施，为加快管廊PPP项目推广和实施提供参考和借鉴。一、地下综合管廊PPP模式发展现状随着我国经济发展、城市基础设施建设水平的不断提高，地下综合管廊作为城市市政建设管理现代化的象征，已在我国多个城市成功建设，部分已进入运营阶段。自2014年开始，国家陆续出台了“促进综合管廊发展建设”的多项政策，在政策上保障综合管廊的建设运营有序开展。例如，《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》要求各地政府加大推进城市地下综合管廊建设工作力度，计划到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，并强调在综合管廊建设中，应优先考虑引入社会资本，开展政府和社会资本合作模式。通过采用PPP模式，合理地划分政府和社会资本间的风险，二者建立起“全程合作、利益共享、风险共担”的合作关系。得益于鼓励政策，从2015年开始，全国逐渐掀起了综合管廊建设高潮，确定首批试点城市10个，3年内建设综合管廊389Km。2016年确定第二批试点城市15个。可见，管廊投资建设领域存在着巨大的市场空间和投资需求。但实践中也发现管廊PPP项目存在一些问题，如规划滞后，无强制入廊的法律依据，缺乏入廊费及日常运维费的收费标准，项目牵涉主体较多、协调难度大等。通过整理、分析财政部PPP项目库数据发现，现阶段管廊PPP项目投资额普遍较大，整体合作期限较长，项目运作模式以BOT占主导，项目回报方式主要依赖于政府付费和补助，市场化程度较低。导致上述现象的主要原因，一是我国目前无强制入廊法律依据，影响入廊率；二是管廊使用单位收费标准缺乏，进而影响社会投资积极性。鉴于目前的管廊项目PPP模式发展还处于初级阶段，运营管理经验相对欠缺，给管廊PPP模式带来较高的风险，极易导致项目失败。因此，准确识别风险、建立风险分担机制、提前规划风险应对措施，是发展综合管廊PPP模式成功的关键所在。二、地下综合管廊PPP模式风险特征风险因素识别是风险机制研究的根基，风险识别的准确程度也会直接影响着风险分配机制的合理性。需要根据综合管廊PPP模式的特点，对风险要素进行分类，是风险识别的首要步骤。综合管廊PPP项目风险特征可归纳如下五点。（一）主体多元化。地下综合管廊PPP项目参与关联方较多且关系复杂，入廊管线单位较多，存在的不确定性也较大。此外，管廊项目的特许经营期长达30年，项目公司、政府方、社会资本需各自承担或共同承担从项目立项、设计、建设、运营、维护直至特许期结束移交给政府全过程的各种风险。（二）风险多样性。地下综合管廊PPP项目具有风险复杂且多样性的特点。项目在设计建设运营全生命周期中涉及政治、金融、技术等多个方面，各风险因素间存在相互影响的可能性，具有一定的相关性。当某一个风险因素变化时，可能会导致另一风险因素随之变化，进而影响综合管廊PPP项目的顺利实施。（三）政策影响性。地下综合管廊PPP项目属于准公益性项目，政府部门考虑到公众利益和社会发展等诸多因素，在特许经营期内会有多项相关政策文件的出台与更新，以满足城市基础建设的和谐发展。政策文件从发布层面来看既包括国家中央层级的规范性政策文件，也包括地方政府的实操性的法规办法等；从政策内容看，涵盖建设标准、收费制度、考核办法、税收优惠、程序合规性等多维度。（四）入廊不确定性。在实践中，管线单位出于资金、管理、产权意识等因素考虑,缺乏入廊积极性，加之政府不能保证现有规划内的管线入廊、缴费，进而影响项目公司入廊费及日常维护费的收取，对其收益产生重要影响。（五）考核复杂性。管廊项目涉及入廊单位，入廊单位的规范化操作会影响项目公司的运维管理工作，所以政府方对项目公司的考核指标、考核办法会更加全面，考核难度也会增加。另一方面，综合管廊PPP项目绩效考核与可行性缺口补助挂钩，政府方依据绩效考核情况支付可行性缺口补助，当运维标准发生变动会带来运维成本的变化，进而影响项目公司收益。因此需要提前全面规划好管廊项目的绩效考核体系，在后期实践中才有可能规避或降低相应的风险发生。三、地下综合管廊PPP模式风险识别与分配PPP项目风险分担目的有两点：其一，风险分配的结果可以减少风险发生的概率，降低风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使PPP项目对各方都具有吸引力；其二，在PPP项目全生命周期内，分配的结果有利于培养各方理性和谨慎的行为，并为项目成功而有效的开展打下基矗因此应根据地下管廊项目的实际情况，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，同时综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，寻求合理分配项目风险的优化方案。基于上述对管廊项目PPP模式的风险特征分析，并结合对已开展的管廊PPP项目研究，本文总结出以下几类管廊PPP项目关联度较大的特有风险，分析不同情况下的风险承担主体，实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化，后文也将针对这些风险提供应对策略。（一）政策风险。政策变化常会导致项目成本增加、收益降低或项目无法继续实施。这一风险可能在本级政府可控范围，也可能超出本级政府可控范围。对于在本级政府可控范围的风险，由政府方承担根据合同约定进行时间延长、付费延长、相应补救补偿等方式承担风险。本级政府不可控的风险导致损失时，由项目公司自行承担；如果超过约定的损失范围的，由政府方与项目公司共同承担。（二）融资风险。融资风险主要表现为项目融资不及时或融资失败影响项目进度，或融资利率过高而导致项目成本激增的风险。一般由社会资本承担。（三）运营风险。运营期间涵盖维护质量及安全性、运营成本超支、管线单位入廊风险、入廊费及维护费用收取不足、通货膨胀等因素导致的风险。针对管廊项目的属性，重点分析下述三种运营风险。1、入廊管线不可控风险。由于综合管廊PPP项目公司需要通过向入廊管线单位收取入廊费及日常维护费保证其合理的投资回报，如果政府不能保证现有规划内的管线入廊、缴费，则会对项目公司的收益产生重要影响。实践中，现有管线单位出于资金、管理、产权意识等因素考虑,缺乏入廊的积极性，管线入廊难以保证。2、入廊费和日常维护费的价格风险。《关于建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度的指导意见》（发改价格〔2015〕2754号）明确提出各地应建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度，主要由市场形成价格的机制来确定城市地下综合管廊各入廊管线单位应支付的管廊有偿使用费用；费用标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位按照市场化原则平等协商确定。鉴于管廊建设运营在国内仍处于发展阶段，在实践中无相关成熟案例作为有效借鉴，使得各地方政府无法出台相关定价标准，或者出台的地下综合管廊入廊费和日常维护费的政府定价或指导价不具备可操作性和市场竞争性，致使项目公司在向入廊管线单位收费时无据可依。因此，无论采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能有效地解决该问题，项目建设成本及运营成本难以在地方政府及入廊管线单位之间进行合理分摊。3、运营成本超支风险。项目公司应做好管廊建设与运营的有效对接，关注设施运行效率，根据项目运维边界条件提供运营维护服务，并承担所需的运维成本。考虑到管廊项目合作期较长且涉及的主体较多，运维养护标准体系较一般基础建设项目相对复杂，一旦养护标准提高就会导致运维绩效考核标准相应提高，项目公司会为之承担更高的运营成本才能符合既定的考核标准。因此需要根据提高管廊养护标准的原因来划分风险承担主体，不可一概而论将此风险归由项目公司。四、地下综合管廊PPP模式风险应对制定综合管廊PPP项目风险应对措施应全面考虑各方因素，包括各方的诚信及信誉、合作关系融洽程度、政策的稳定性、建设管理能力、运营维护能力、融资支持等，采取以减轻、预防、转移、自留为主的应对策略。预防潜在影响和损失较大的风险，减轻实质已经存在或发生的风险，转移概率不确定、但潜在损害却不小的风险，自行承担上述策略均不适用的风险，如不可抗力风险。但是自行承担并不是听之任之，仍要积极采取措施，以求尽力降低其发生的概率。根据上述应对策略，针对管廊项目属性，提出以下应对措施：（一）政策风险。一般PPP项目本级政府可控的政策和法律风险由政府方承担，根据合同约定进行时间延长、付费延长、相应补救补偿等。本级政府不可控的政策和法律变更风险由双方共同承担。具体来说，双方事先约定因政策风险带来的损失范围和补救措施，当中央和上级政府政策和法律变更不超过约定范围内的损失时，由项目公司自行承担；超过约定损失范围的，则由政府方与项目公司共同承担。例如，未来国家相关部门出台的入廊费或日常运维费的收费标准与现行管廊PPP项目有冲突，则在双方约定范围内的损失由项目公司承担；超出范围的，双方共担，体现风险合理分担的原则。除此之外，管廊项目不同于其他基础设施建设，与城市整体发展及规划紧密相连，政府方应从顶层设计和城市长远发展考虑，制定符合城市发展趋势、切合实际的规划，既降低了本级政府的政策风险，也为后期管线入廊提供政策保障。（二）融资风险。项目融资是项目建设运营的基础，对政府方而言，应在采购阶段选择具备融资能力的社会资本，并核验其证明材料。在项目PPP合同中明确相应的融资交割条款，对于未能完成融资交割的，政府方有权终止与社会资本方的合作，并对融资利率保留监管权。对社会资本方而言，应拓宽融资渠道并与金融机构保持良好关系，及时筹措和提供项目资金，满足项目建设运营需要，以便快速、高效、经济地完成项目融资。（三）运营风险。为了保障项目的正常运营，必须建立有效合理的绩效考核机制，并依据绩效考核体系适时调整可行性缺口补助，把控运营维护质量。地下管廊项目涉及诸多入廊管线单位，项目公司除了按照约定的运营维护管理办法提供服务，并接受政府方的绩效考核外；还应加强对入廊管线单位的管理和监督，要求入廊管线单位根据《入廊协议》建立安全责任制，确保综合管廊PPP项目正常、安全运行。1、入廊管线不可控风险。运营阶段除了建立绩效考核体系，规范项目运营，防范运营风险，还需重点关注如何保障管线单位入廊率的问题。在实践操作中，项目公司或中选社会资本对于管线单位是否入廊并不具备控制能力，政府方应协调管线入廊相关事宜，可通过管线规划设计或制定鼓励入廊政策等方式实现管线入廊，确保入廊率。例如，当既有管线在改造时，政府方应要求管线单位有序迁移至地下综合管廊，保障已建成管廊的有效利用。2、入廊费和日常维护费的价格风险。由于地下综合管廊PPP项目的投资总量较大，投资回收期较长，单独依靠入廊管线单位缴纳的入廊费及日常维护费难以实现项目公司的预期收益。因此，在实践中综合管廊PPP项目往往采用可行性缺口补助的付费机制，由入廊管线单位、项目公司和政府根据合同体系的约定，共同承担各自范围之内的风险。对于政府方而言，应要求管线单位及时与项目公司签订《入廊协议》并按照《入廊协议》的约定按时缴纳入廊费与日常维护费，以便政府方核定年度可行性缺口补助。目前我国还未形成统一、标准的入廊费和日常运维费，多由当地政府参照同类城市实施标准，按照市场化竞争原则进行定价或出台指导价格。为了降低项目公司服务费收取不足的风险，政府方在制定相关收费标准或入廊政策时，项目前期应多鼓励、多激励，提高管线单位的入廊积极性，中后期更多的建立成熟的运营维护管理办法和考核机制，确保管廊项目稳定运营。同时考虑项目动态发展，如果运营期间当地的物价浮动水平超出一定范围，政府根据调价公式定期调整可行性缺口补助的金额，以弥补项目公司的实际运营成本的支出。对于项目公司而言，在经营期内提供综合管廊的运营维护服务，依据《入廊协议》定期向入廊管线单位收取合理的入廊费和日常维护费。如因项目公司原因未能按照《入廊协议》的约定履行其义务与责任，或是怠于行使其在《入廊协议》中的权利，导致入廊费、日常维护费收取不足的风险由项目公司承担。同时在项目考核指标中设置入廊协议签署情况、入廊费和日常维护费的收取标准制定、入廊费收取情况和日常维护费收取情况等多项考核指标，以有效激励项目公司向各管线单位收取入廊费和日常维护费。3、运营成本超支风险。如因政府或行业原因提高项目运维养护标准及运维范围，造成运维成本的提高部分由政府方承担，纳入可行性缺口补助。如因项目公司需按新标准提高运维水平并对现有设施进行必要合理的提标改造，增加的成本由社会资本承担，政府最终付费。如因项目公司技术设备落后，管理不善导致项目的实际运维成本提高风险由项目公司承担。政府方应对项目运维成本进行核定，及时剔除不合理成本。五、结语地下综合管廊作为当前国家重点建设的城市基础设施之一，相比传统基础设施项目建设，管廊项目建设模式的特性也具有其独有的特点。地下综合管廊项目涉及众多管线管理单位，如通讯、燃气、电力、供热、给排水等，在引入PPP模式后增加了项目参与方，错综复杂的利益诉求也增加了风险分担的难度。因此，应在实践中不断探讨、丰富和完善相关政策和体系，例如，完善收费机制，出台标准化的操作体系，逐渐建立成熟的市场规则。同时建立绩效考核体系，从行业运营发展和政府监管要求出发，以政府监管重点为基础确定考核目标，从项目公司管理、入廊收费情况、项目设施维护、项目设施运行、应急保障措施、客户满意度、技术档案管理等多方面建立考核关键指标，合理设置绩效考核具体指标、考核方法和评分设置、绩效考核付费的关联关系，指导工程设施运营维护主体的具体绩效管理工作，确保可行性缺口补助有据可依，真正发挥综合管廊PPP项目的积极作用和社会效益。
