易赟：中国PPP的现状及未来发展
2017-12-27
PPP(政府和社会资本合作)自2013年底作为新生事物得到大力推广，其产生之初与地方债有密切关系，被作为解决地方政府债务负担、规范地方政府债务管理之后解决地方政府在进行基础设施的公共服务提供过程中间资金短缺的一种有效方式。
随着两年多的发展，PPP在解决地方政府债务方面发挥了一定的作用，同时也承担着改革和发展的作用，并产生了一定的成效。
我国PPP发展现状
(一)PPP模式的概念
PPP的概念在国际上目前没有一致定义，从我国国情出发，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)中将PPP模式定义为公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。也就是说，PPP是政府和社会资本进行平等的合作。
(二)PPP模式的主要特征
把握PPP模式的概念后，很多人会提出疑问，社会资本要求的回报率并不低，虽然是运营公益项目，不会有暴利。相对地方政府直接举债建设来说，从成本上看PPP模式似乎并不具有优势，为什么要推行PPP模式呢?这是因为PPP具备以下基本特征。
1.物有所值
PPP模式考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估(可行性、合理性、可完成性)和定量评估(公共部门比较值);评估结果一般作为是否采用PPP模式和确定风险分担的依据，以提高公共服务采购的性价比。如果采用PPP模式没有优势、不适合，就不采用。
2.风险分担
地方政府债务是地方政府的负担，风险全部由地方政府承担;PPP项目中风险由政府和社会资本双方中最适宜管理风险的一方来承担，能够激励各自发挥主观能动性，更好地管理和控制风险。
3.全生命周期的管理
以前政府投资项目中政府参与前期项目审批，而在PPP项目中，政府要参与整个项目的生命周期，包括设计、建设、运营、维护全过程，双方通过长期合同来明确权利和义务，根据服务提供的绩效进行付费，有激励约束机制来保证公共服务的质量和效益。
4.关注服务而不仅仅是资产的建设
传统投资模式下，政府把建设性资金一次投入;PPP模式下，政府在建设期间不付费，在提供服务后基于项目表现逐年支付费用。
5.竞争性的采购
一般都与两个以上的优先投标者进行谈判，政府可以获得谈判优势、进行综合评价，而不是简单进行价格比较。
6.鼓励创新
PPP注重产出标准而不是实现方式，所以如果社会资本能够发挥主观能动性降低成本，可以获得超额利润，这有利于鼓励服务和技术创新。
(三)推广PPP的背景和意义
从当前经济形势来讲，PPP不仅是改革的问题，也成为发展的问题，与现在经济状况息息相关。十八届三中全会提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制……允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，以PPP带动财税体制变革、投融资体制变革和行政管理体制变革，规范政府和市场的关系。时至今日，不管党中央国务院还是各级地方政府，都把PPP作为促进经济增长、拉动民间投资重要的政策工具。
当前推广PPP的意义越来越重要。推广PPP，有利于提高公共服务的供给质量、效率，保障和改善民生;有利于政企分开、政事分开，加快政府职能;有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力;还有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效益。
(四)推广PPP的主要工作
一是立足体制机制变革，大力推进理念转变。二是着眼长远健康发展，不断完善顶层制度设计。修订了新《预算法》《政府采购法》等法律法规，印发操作指南和合同指南、物有所值评价指引、项目政府采购管理办法等。三是增强社会资本信心，创新完善保障政策。设立推广1800亿元中国PPP融资支持基金，创新专项基金扶持政策，健全项目融资机制。四是积极培育统一市场，加强基础设施建设。包括推出两批财政部的示范项目，通过示范项目的带动形成示范性、引领性;启动PPP管理基础设施建设，建立了综合信息服务平台对PPP全生命周期进行数据化管理。
(五)我国PPP发展成效
通过几年努力，目前我国地方入库项目总数达到9285个，总投资10.6万亿元，对拉动投资和促进经济增长发挥了积极作用。
2016年以来，全国PPP项目落地加速，到6月底，全国项目落地率已经达到23.8%，落地项目数增长了619个，项目总投资额1万亿元，潜力巨大。其中仅二季度就新增落地项目250个，新增项目总投资5000亿元，项目落地速度显著加快。在财政部两批232个示范项目中，落地项目105个，占示范项目总数的45.3%，总投资3078亿元，发挥了良好的示范引领作用。民营资本参与率也稳步提高，据不完全统计，已落地示范项目民营资本参与率达39%;在民营经济发达的江苏省，民营资本参与达到60%。在当前经济下行环境下，PPP对促进经济增长、拉动民间投资发挥了积极作用。
PPP推广中面临的主要困难
作为新鲜事物，PPP只有两三年的时间，还在探索和起步阶段，推广也面临一些困难和问题。
(一)认识误区仍然存在
1.对推广PPP的根本目的认识不够一致
很多地方政府认为PPP只是政府融资的一种手段，解决融资只是推广PPP的目的之一，但其实PPP模式更重要的是利用社会资本的技术、经验、人才等资源，解决“怎样干得好”的问题，提高公共服务供给质量和效益，给社会公众带来更多实实在在的好处。
2.对PPP模式与政府购买服务的关系存在分歧
政府购买服务，是把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务实行“钱货两清”原则，政府在取得服务的同时立即进行支付，若采取延期付款方式，在3至5年内逐年付款。部分基建项目的社会资本建成移交后，政府将购买服务协议项下的采购资金作为还款来源，实质上是政府购买融资服务变异为BT(建设—移交)模式，加剧了政府债务风险隐患。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确，地方进行项目建设只能通过举债或PPP方式。在推广PPP模式过程中，为防范债务风险，避免演变为BT模式，制度中明确项目建设运营周期要在10年以上，政府参与公共服务生产全过程，事先明确产出标准，按照绩效评价结果进行支付，才能纳入中长期财政规划、财政安排预算。
3.对于PPP项目收益和类型的认识不够准确
一些地方认为只有向社会收费的才是“好”项目，才能吸引社会资本。PPP项目本身收益由多项构成，使用者收费只是其中一部分，财政补贴、基金支持、资源补偿等都是项目收益来源，因此需要统筹考虑设计收益结构和回报机制。无论是现金流较好的使用者付费项目，还是完全靠政府补贴的政府付费项目，只要合理搭建收益结构，有良好的项目回报机制设计，社会资本都应获得相同水平的收益。
(二)项目实施需要规范
近半年来，地方财政部门、咨询机构、企业等纷纷反映，为了规避PPP管理程序，政府购买服务被泛化使用，对PPP产生了一定的挤出效应，影响PPP规范推广，可能成为地方政府债务风险的重大隐患。
具体形式为地方政府与投资人就公益类基础设施的融、投、建、运签订政府购买服务协议，同时由当地人大作出决议将购买服务期内的政府购买服务付费纳入当地财政支出预算。还有的地方政府通过单一来源采购方式和融资平台公司签订政府购买服务协议，由平台公司继续做基建，政府从给予融资平台融资担保变为约定给平台公司购买服务付费。这些方式可以实现基础设施的融资目的，还可以规避PPP的操作和审查流程，也不受PPP项目10%一般公共预算支出的限制，最后几乎都做成拉长版的BT、假股真债，形成地方政府的变相基础设施分期付款举债，可能导致地方政府债务实际大幅度增长。
(三)配套政策有待健全
PPP立法工作相对滞后，社会资本的合法权益缺乏法律保障。PPP项目政府划拨用地作价出资、土地价值评估、出资后土地二级开发等土地管理问题尚无具体规定。存量项目转型涉及的国有资产转让、税收政策等问题均需研究明确。
目前立法工作正在抓紧推进，下一步将积极协调相关部门，完善法律法规，健全财税、土地管理等配套政策。
(四)退出机制需要完善
一些地方政府在推广PPP过程中，重准入保障，对正常情形下社会资本方的退出缺乏规范安排，需要补充完善。同时，资产证券化产品在PPP项目的推广运用还不够，社会资本难以在项目运营期实现适时退出，影响了企业和金融机构参与PPP项目的热情。
下一步深入推进PPP工作思路
PPP当前担负重要的历史使命，也拥有光明的前景。党中央、国务院高度重视推进PPP有关工作。今年7月7日国务院常务会议明确，要充分认识当前形势下在公共服务领域推广PPP工作的重要意义。
(一)PPP是践行供给侧结构性改革的重要抓手
PPP模式是以财政体制改革为基础，牵引带动投融资体制、行政管理体制等改革的体制机制变革，是以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新，能够充分利用社会资本的技术、资源和管理优势，能够有效解决传统公共服务供给方式的弊端，提升公共服务供给质量和效率。
(二)PPP是增强经济持续增长动力的有力手段
PPP模式能够有效打破社会资本进入公共服务领域的隐性壁垒和禁区，积极鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与竞争提供公共服务，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，释放社会创新活力，激发和促进民间投资，形成推动经济增长的内生动力源(600405,股吧)。
我国大力推动PPP模式，将加快立法进程，落实扶持政策，加强项目管理。目前已经设立中国PPP融资支持基金，首期720亿元已经到位，今年年底前要完成500亿元的投资目标，这将提高PPP项目的融资可获得性。同时，在财政部领导的高度重视下，对于公共服务类资金优先支持PPP的研究也在进行之中。第三批PPP示范项目即将推出，财政部对前三期项目将加强督导，加快项目落地，完善项目综合信息平台的开发应用，以实现PPP项目全生命周期的覆盖和管理。
（作者系：财政部金融司五处副调研员）
