警惕！你在PPP实践中可能会碰到的“猫腻”
2018-03-01
众所周知，近年在全球范围内，通过多种多样的PPP模式，私营部门在基础设施领域的投资总体上呈持续快速增长的趋势。PPP模式的优点主要体现在：更高的经济效率、更好的时间效率、基础设施或公共服务的品质得到改善，私营机构得到稳定发展等。但目前PPP模式在运作过程中也存在以下缺点：私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、成本和服务之间的两难选择等。根据有关机构统计，我国PPP或类似项目已近八千个，但由于运作方面的不规范，导致了PPP项目虽数量众多但质量和效果不尽如人意的现状。为对PPP项目的政府采购执行情况进行研究，笔者对近期PPP项目的资格预审公告和对社会资本方的资格要求作了调研，并对其中反映出来的一些问题进行总结梳理，希望有助于PPP实践运作的规范开展。1、信息公告“藏猫腻”根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十五条和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第六条相关规定，对发布的PPP项目的资格预审公告组成要素进行逐项核对，发现一些PPP项目在操作实务中存在如下3个问题：①没有明确项目实施机构；②没有公示是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准；③以“详见资格预审文件”为由不公示社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。而按照财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）文件精神，资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等采购信息，均应当及时充分向社会公开，要杜绝那些“藏着、掖着”的小动作，确保采购过程和采购结果的公开、透明，以信息公开倒逼PPP操作的规范性。2、资格预审文件购买“设门槛”在实际工作中，多数PPP项目的资格预审公告中均要求在购买资格预审文件时携带营业执照、审计报告或资质证书等大量证明材料，同时还要求携带原件，甚至还有的项目要求必须由企业的法定代表人到场办理。资格预审是评审小组应行使的权利和应尽的义务，代理机构不应对资格审查环节进行重复设置或分离设置。是否提供资质和证明材料不应做为报名或售卖标书的依据，这样的行为已经构成阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场的嫌疑，违反《政府采购法》禁止差别和歧视待遇的规定。3、联合体资格要求“高严多”PPP项目应鼓励联合体参与，对联合体的要求应适用政府采购相关规定，除了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）明令禁止的建设-移交（BT）方式外，建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等项目运作方式均要求社会资本方还要具备运营能力，同时也要考虑对社会资本融资能力的要求。因此PPP项目根据项目运作方式的不同，对社会资本方资格要求的侧重点也应当不同，而且有可能涉及多项不同专业能力，由联合体成员按照联合体分工承担不同工作则更为合理。通过比对部分PPP项目资格预审公示中对联合体的要求后发现，有些项目对联合体的要求导致联合体组成失去了应有的意义。这些项目将《招标投标法》中“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力”做为明确要求，如果联合体的某一成员满足所有的资格条件，那就不存在与其他成员组成联合体的意义。而在《政府采购法实施条例》中“联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级”的规定，实际上是为具有不同资质多家供应商组成联合体并按照联合体分工承担不同工作提供的理论保障。因此，在组织PPP项目的采购活动时，应放弃对《招标投标法》的依赖，严格按照《政府采购法》及其相关规定执行。4、资格条件设置“触红线”调研发现，大多数PPP项目对社会资本方的资格要求中均存在类似于“净资产不低于XX元”、“注册资金不低于XX元”、“规模不少于XX元的业绩”的规模条件，与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十七条中“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素”的要求不符。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）第十二条要求：“项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。”其中，财务实力的体现并非只有对社会资本提出注册资金、资产总额、利润等规模条件一个途径。比如，一些项目当中对社会资本提出“银行授信额度不低于XX元”、“金融机构出具的不低于XX元的银行资信证明”、“资产负债率不超过X%”、“经审计没有处于财产被接管、冻结、破产或其他不良状态”、“最近连续三年（如申请人成立不足三年，应自成立之日起）每年均为盈利”之类的财务实力要求，这些要求是不违规的。因此，采购人可以结合项目自身特点或初期对社会资本的调研情况从一些财务状况指标或融资能力上进行合理要求，既保障了对社会资本的财务实力要求，又避免了违法违规情况的发生。综上所述，现行PPP相关法律法规中，宏观规定多，操作规范少。部分招标代理机构只懂招标投标法，对政府采购法及相关规定的学习不足，且机构从业人员整体素质也不高。而在法治建设理论中，程序正确比结果正确更为重要，没有程序正确就不会有结果正确。因而只有程序规范、机制规范、合法依规才能执行好PPP项目的政府采购需求。
