2018年两会指引的PPP运行趋势解读
2018-03-23
一、两会的系列文件本文讨论的两会系列文件，既包括两会上的三份报告，也包括两会期间发布的重要文件。其中，两会上的三份报告为：政府工作报告、关于2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告(摘要)、关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告(摘要)。两会期间发布的重要文件有：2018年3月6日，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》；2018年3月13日，发改委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知(发改规划[2018]406号)；以及2018年3月14日，国务院2018年立法工作计划(国办发[2018]14号)。本文先从14号文说起。二、列入立法计划——你的PPP就能练成了么在2018年两会期间发布的《国务院2018年立法工作计划》(国办发[2018]14号)中，PPP条例第二次列入立法计划，不出所料地再次引起了PPP界的关注。额手相庆者欢呼着PPP春天的正式到来，好像一待条例出台，他的真PPP项目就能落地启动，所有的伪PPP项目都化为灰烬了似的。对于现有的公司法、合同法、预算法、基础设施和公用事业特许经营管理办法和辣么多金融监管条例，七公不太了解到底存在了哪些重大缺陷，导致我们需要一部新的PPP条例，不会只是为了装订在一起看着方便吧。从2015年的国办发42号经典文件到现在，PPP一直没能从其自身定义困难中解脱出来，除了PPP是指“政府和社会资本合作”这个定义几乎没有争议之外，包括年限规模、允许内容、运营与否、债务判断、权益比例、部门分工等在内的，几乎所有的环节都成为了理论界的争论战常在这种情况之下，颁布一部条例的难度可想而知。谈到真、伪PPP，应该说只有为了配合审批部门的审批用途需要，才有这样划分的必要；在没有国家层面的PPP标准定义和确切范围之前，PPP并没有什么真、伪之分，只有成败之分，做得成的PPP就是成功PPP，做不成的PPP就是失败PPP。列夫·托尔斯泰在其武侠专著里面曾说过，成功的PPP都是相同的,不成功的PPP却各有各的不成功；包括须经审批的PPP不经审批上马、或审批不通过的；未能寻得适宜的社会资本的，或社会资本发起而地方政府未响应的；盈利情况不看好或收入来源不稳定的；需要融资但不可得的。托尔斯泰大侠的名言，不幸言中了PPP一直遭受着的困扰：回报低和融资难。据明树数据，2016年PPP成交项目年度平均回报率6.62%，2017年下降到6.44%；2017年9月，有微信公众号发布了《16万亿PPP项目融资到位仅万亿，社会资本金融机构各说各话》，虽然现实情况可能不至于如上文所述的那么悲观，但业内很多认为融资到位的PPP项目规模占成交PPP项目规模的比重可能在30%以下。面对如此困境，一些参与方转而接受“PPP项目因公益性质致平均回报率低”之观点，反而将批评矛头指向了金融机构。实事求是地看，与以银行为主的金融机构相比，PPP实际落地项目的融资金额占同阶段银行贷款余额的比例微乎其微，作为百年巨头的金融业不大可能为PPP市场做出太大的让步，也不符合金融市场的基本原理：别说回报率低到6%，就是涨到16%，金融机构也未必愿意放款。除了考虑到政府信用而在抵质押方面的要求有可能相对放松之外，对于主体健康、项目合规、收入稳舰资本金等诸多方面的要求，短期内不大可能有什么突破。在项目回报畸低的情况下，幻想通过金融创新来解决PPP融资难的问题是缘木求鱼，当前的PPP项目融资难问题，是PPP项目自身造成的，不大可能在金融机构那里找到解药。与其期待PPP条例界定真伪，或者抱怨金融机构薄情寡义，还不如学习两会系列文件，看看两会给我们指引了哪些PPP光明大道。三、供给侧——唯有PPP才可承受的重任供给侧结构性改革，仍是两会主题的首要内容。政府工作报告、计划报告、预算报告均将“供给侧结构性改革”放在了头版位置，先后在过去工作总结和新年工作建议中安排浓墨重彩，累计强调20余次。供给侧结构性改革的内容范围很广泛，至少涵盖了科学技术的创新、软硬层面的减负等多方面因素推动的生产力水平提高；PPP不是供给侧结构改革的唯一路径，PPP也不止改革供给侧结构一个功能；但是，在目前科学技术尚无突破进展，企业减负任重道远的背景下，PPP是唯一能够立等可取地担起重任的潜在中坚力量。无论是科学研发进步还是中央财政投资，都有其自然或社会科学的边界和时间周期，都远不及像“联产承包责任制”一样，一套改革政策所激发出的生产力内在活力，那样来得猛烈。PPP被寄予期望，实现发挥投资融资功能、创造项目投资机会、隔离债务管控风险、回归政府提升水平及其他增加社会效益职能。其中，以新型城镇化为主要内容，包括配套的市政、交通、环保、扶贫、公用事业在内的PPP项目，通过提高土地供给效率实现生产力水平提高，使其成为推动供给侧结构性改革的必须力量。四、城镇化——破解PPP回报低融资难的秘诀新型城镇化建设，仍是两会工作主线。不仅占据重要段落，而且多次阐述，“城镇化”、“城乡融合”、“棚改”、“乡村振兴”等关键词，仅在政府工作报告和计划报告两文中即提及20多次。尤其发改委13日专门发布406号文，关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知，专章部署新型城镇化任务，文中还推出了对平台公司转型委以城镇化重任的重要措施。(一)城镇化是提高生产力水平的供给侧结构性改革主线政府工作报告对推动科技进步的表述是“做大做强新兴产业集群，实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，……推动集成电路、第五代移动通信、飞机发动机、新能源汽车、新材料等产业发展”，但显而易见的，这些科技目前尚未起到推动经济发展的主要作用，也许明天即可成功，实现像蒸汽机、计算机那样的产业革命，但是在成功之前，新型城镇化建设仍是提高生产力水平的主要途径。七公根据参与的十几年城镇化工作，简单算一笔账：①支付征地农民300元/平方米(及需支付养老保障金)，相当于一次性支付了这平方米土地50年以上的收成。②把新工厂迁到农村刚才那块地上，原来2000元/平方米左右的工业地价，现在支付给政府500元/平方米就可以了，可能还有各种招商引资政策。③把商住建在刚才工厂那块地上，地价随行就市，应该可以在5000元/平方米以上；如果能够产城融合，当然效果会更好一些，产城可以互养。测算可知，工厂的土地成本下降了1500元/平方米，无论是招商引资的新企业，还是以拆迁补偿的形式获取资金或是置换到了更大厂区的原有企业，企业都得到了实惠；按照北方的重工业厂区经验数据，不考虑搬迁摩擦损失负面因素和新厂设施便利正面因素的简易假设条件下，企业建厂投资下降了10-20%左右。于是，这是在科学技术没有本质提升条件下，提高中期GDP的帕累托最优的现实最好办法。有可能发生的弊端不是没有，而是很多：粮食安全、滞胀腐败、社会波动，还有有一个数量限制，它不可能无限制城镇化下去。改革进入深水区，好比给行驶的汽车换轮胎，需要操作员具有高超技术和宽广胸怀、稳健心态的伟大意志。(二)城镇化是破解PPP回报低和融资难的秘诀PPP有可能具有创造投资、实现融资、拓展合作、隔离债务、回归本职、分配风险、提高水平等多项职能，但PPP从未曾有过把无利项目或亏损项目，根本性地转变成盈利项目的能力。从单一项目投资收益来分析，原本亏损的园林、环保、市政、旅游、文体、农林行业，在单独进入PPP模式后，难道就能变得盈利了吗？简直是笑话。于是乎，盈利来源转而求助于BT延长型的政府付费预算空间，但是又限于预算空间的狭窄，盈利空间自然捉襟见肘。对比来看，从上节的简易测算结合其他因素综合考虑，10平方公里片区开发项目，即使只有一半可利用土地，不论投资主体是谁，综合收入也将在15-20亿以上，至少是投入额的1.5-2倍。此外还有进一步衍生的投资、消费和就业，尚不在测算之内。城镇化的“帕累托”威力就在于此，金融机构对于经营城市派的认可亦源于此。相关联的，无利或低利的公益性项目，作为片区开发项目的配套组成部分，当然可以纳入片区开发PPP项目之中，从而共同组成不增加财政负担的PPP模式。正如两会的系列文件所指引的，新时代PPP的真正有生力量，是回归政府合规利用外部资金的主要传统方向：城镇化建设，包括城镇建设和与之相关的道路交通、公用配套在内的基础设施建设。我们期待着PPP条例诞生的同时，也期待着PPP管理部门促进实现这一职能，否则PPP的监管将失去推动生产力发展的健康意义，其引致的效应则是将真正推动生产力发展的城镇化建设项目推向场外广义PPP项目。五、项目清单，就在文件之中发改的406号文从第三章开始，俨然就是直接给出了一篇新型城镇化建设的PPP项目清单：1、基础类产城融合，提升城市经济质量、优化城市空间布局、促进城市产城融合、职住平衡，有序推进“城中村”、老旧小区改造，2018年改造各类棚户区580万套。2、在此基础上的，高标准建设城市基础设施、公共交通、公交都市、路网系统、客运枢纽、货运枢纽(物流园区)、排涝管网、综合管廊、消防设施、便民服务设施。3、更高阶段的，绿色人文城市：水生态、节水行动、海绵城市、整治黑臭水体、污水处理、清洁取暖、绿色建筑节能、资源循环利用基地，智慧城市：治理公共服务智慧化、基础地理信息数据库、数字化城市管理平台，农村产业：融合发展示范园和先导区，农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视、饮水安全、厕所革命、农村教育、健康乡村，山水林田湖草系统环境问题综合治理。六、防风险，仍是近年工作的主要考虑防范风险，不仅居于三大攻坚战的首要任务而在报告中重点强调，3月6日，中共中央办公厅还印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求积极坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务，力图化解累积的地方政府债务风险。作为PPP发展的一个重要目标，同时又是关键因素，也是PPP参与各方必须加以重视的。
