中国PPP回归理性：“规范”成下一步发展主基调
2018-01-04
中央自2014年起大力推广PPP模式，随后PPP呈现出爆炸式增长。然而，在一批又一批转型发展和民生保障项目落地的同时，也出现不小隐患。基于此，2017年11月，财政部出台92号文件，从项目入库和入库项目清理入手，划定红线，提升PPP项目质量，拉开了PPP项目整肃、规范的大幕。“规范”将成为中国PPP下一步发展的主基调，政策关注点也将从以前的落地率转向规范性。监管层强化PPP规范和监管，短期来看，各类产业资本和金融机构的期望会有一定降温，但从长久来看，通过严格监管，优胜劣汰，去伪存真，更有利于PPP市场健康发展。另外，未来民营资本将会在PPP项目推进中发挥更为重要的作用。PPP：从起飞，到平飞经过四年的发展，“规范”将成为中国PPP下一步发展的主基调。2017年被称为PPP规范年，政策关注点也将从落地率转向规范性，宁愿放慢脚步也要规范透明。与此同时，财政部将启动全国PPP入库项目大筛查，坚决清理不规范项目。2017年11月1日，在财政部PPP中心和上海金融业联合会主办的第三届中国PPP融资论坛上，财政部相关负责人表示，截至今年9月底，全国已进入开发阶段的PPP项目达6778个，总投资额约10.1万亿元，其中已落地项目2388个，投资额约4.1万亿元。中国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市常PPP改革正从“起飞”切换进入“平飞”状态。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌表示，PPP改革取得了预期成果。“特别是在正确处理政府和市场关系、统筹政府市场两个资源方面，进行了先行先试的探索。”史耀斌表示，目前PPP改革已建立起“五位一体”制度体系，形成了一个统一的大市场，落地了一大批支持转型发展和民生保障项目。在肯定成绩的同时，史耀斌也坦言，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性风险。史耀斌说，要严守底线，狠抓规范管理。防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。史耀斌提出了5点规范意见：细化措施，严格风险控制；完善风险分担机制，防止风险不合理转移；加强财政支出责任监测，严守财政支出10%的“红线”；控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险；加强部门监管协同联控，预防金融财政风险。市场将这番措辞严厉的讲话，解读为监管层对一路高歌猛进的PPP“踩下了刹车”。三大风险史耀斌话音刚落，多部委规范文件即接踵而至。2017年11月16日，财政部网站公布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，通过负面清单严控新项目入库，并划出七条“红线”，对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，并要求在2018年3月底前完成。与此同时，国资委印发了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究6方面来防范中央企业参与PPP的经营风险。随后，国家发改委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》，提出了10条指导意见，其中包括，分类施策支持民间资本参与PPP项目、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产、加大民间资本PPP项目融资支持力度、评选民间资本PPP项目典型案例等。国资委的出手，让市场稍感意外。此前，国资委出台的相关文件直接下发到央企，对外公布的并不多，此举向市场传递出政策趋紧的信号。实际上，监管层对PPP的违规乱象早已警觉。自2013年以来，财政部、发改委下发的规范性文件已达几十个。国资委强力规范约束央企在PPP领域的动作事出有因。4年来，央企在PPP市场跑马圈地，招致地方国企与社会资本的不满。在清华PPP研究中心首席专家王守清看来，中央地方关系紧张分三个层面：一、中央规范PPP的意图是去杠杆，减少地方政府债务，而地方政府更多是考虑上项目出政绩；二、地方国企很恼火央企抢走本该是自己的项目，目前很多地方国企平台公司日子很不好过，有的甚至活不下去；三、央企重资产轻经营，民企重经营轻资产，许多经营性项目被央企掠走，民企自然不甘心。“尽管财政部、发改委一定程度上摁住了地方政府，但对央企却束手无策，此番国资委出手约束，意味着规范加码。”王守清告诉《中国新闻周刊》，国资委尽量与财政部、发改委标齐，保持规范的延续。不过，监管层尚未形成联席协调机构，多头监管导致监管效率低下。财政部金融司司长王毅从地方政府、社会资本、中介咨询机构三个方面，直指PPP改革4年来累积的显性风险。他说，在地方政府方面，有的地方过于重视融资对经济增长的拉动，过于重视短期投资效果，而轻视长期风险防范。有些地区出现了一哄而上、大干快上的苗头。同时，相关人员的操作经验和实践能力还有待提高，“两个论证”(物有所值评价论证和财政承受能力论证)没有扎扎实实地开展。在社会资本方面，有的社会资本注重短期利益而轻视长期运营，“项目建好就拿钱，项目落地就走人。有的社会资本通过虚增工程造价赚取短期暴利。不少社会资本自有资金实力不足，‘穿透’看，发现资本金都是借款，‘小马拉大车’。”王毅说，这种情况下，社会资本难以分担长期的风险，PPP难以发挥应有作用。在中介组织方面，PPP刚刚起步，中介组织经验不足，对PPP相关法律、制度、税收等还在逐步熟悉的过程当中。中介市场缺乏行业自律和政府有效监管，服务水平有待提高。为此，财政部在PPP顶层设计上将进行4个转变：第一，从单纯关注项目落地数量，向关注项目规范性转变；第二，从重视增量项目，向更加重视存量项目转变；第三，从关注短期效益，向关注中长期效益转变；第四，在力所能及的情况下，更好地推动中国企业以PPP模式“走出去”，支持“一带一路”发展。接受《中国新闻周刊》采访的专家普遍认为，随着参与监管部门的增多，PPP投资一改往日追求速度的局面，开始注重入库项目的质量。国资委要求央企资产负债率高于90%、近两年连续亏损或资金实力薄弱的子企业，原则上不得单独投资PPP业务。王守清认为，这意味着，地方国企和民营企业参与PPP的空间宽松了一些。在降杠杆的大背景下，财政部直接将不合规PPP项目清理出库让业内触动，市场担心未来清理范围会继续扩大，甚至担心PPP是否还会继续做下去。财政部PPP中心副主任韩斌喊话市场，称不应过分解读。“只是重申存量规定，从而起到规范PPP的作用，但制度本身并未发生变化。”提高民营企业参与度截至2017年9月，2017年新成交的PPP项目已经达到3.17万亿元。其中仅8大建筑央企：即中国铁建、中国中铁、中国交建、中国建筑、中国电建、中国能建、中国中冶、中国化学，就中标429个，总投资额达1.54万亿元。而社会资本特别是民营企业，自2014年至今共约1200家参与了国内的PPP项目，中标项目2348个，占比为47.5%；规模为1.9万亿元，占比为25.1%。“中央原本希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私双赢的项目，化解地方政府债务，但就各地已签项目的合作方来看，央企超过一半。”国家发改委城市交通研究院院长张国华接受《中国新闻周刊》采访时说，民营企业尚未成为主力，意味着中央的愿望落空，地方政府债务转手央企，最终变成中央政府债务，背离了中央的初衷。在王守清看来，地方政府在“稳增长”的压力下，优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目，也有一些是为图简便将零散项目打包进入PPP模式，融资需求大多在几十亿上百亿甚至几百亿元，民营企业因为不具备如此强大的融资能力而被拒之门外。民营企业自身的弱点，也限制了其参与大型基建PPP项目。大多数民企资金实力不强，融资渠道窄，成本很高。或者技术资质不够，一些大项目存在技术壁垒。也有个别民营企业信誉不好，有的甚至会跑路。另外，现在的PPP合作中，有的地方政府还停留在传统思维中，喜欢“摆架子”，认为是政府“批准”给社会资本方做PPP项目，而不是双方之间平等合作。同时，政府与社会资本的合作，又容易招致质疑，地方官员还存在着这样那样的顾忌。部分地方政府领导为规避“道德风险”，会优先选择国有企业。河南汝州市委时任市委书记高建军(目前已升任河南省开封市委副书记、代市长)表示，该市推出的PPP项目，合作方是以央企、国企、专业实力明显的民营企业来排序。他解释说，与民营企业合作的风险太大，别的不说，资金链一断，项目就功亏一篑。另一方面，很多PPP项目民企也“不敢进”。PPP项目多是公益性质，本着“盈利不暴利”的原则，地方政府纷纷压低了投资回报空间，有些项目的回报率甚至低至5%，国有企业因融资成本较低，比民营企业对低回报率承受力更强。与此同时，PPP项目从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，投资收益率对民营企业不具备吸引力。另外，不少地方政府将公益性PPP项目拿出来让社会资本做，有经营收益的项目则留给政府自己的平台公司做，这也导致社会资本尤其是民营资本无人问津。同时，很多PPP项目未能建立完善的风险分担机制。不少地方政府认为PPP就是政府少花钱，或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，将风险转嫁给社会资本方，收益却没有给予相应考虑。民企的另一个担心是政策性风险。PPP项目期限一般都在10年以上，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险，很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障。但现实中也有不少政府带头履约的案例。比如河北固安县政府，2002年就固安工业园区项目与民营企业华夏幸福签订长期PPP模式开发协议，双方合作至今历经4任县委书记、5位县长。政府做好整体项目规划的审批、产业项目的决策和服务质量的监督，企业提供规划、设计、建设、运营等专业化服务。这一合作样本得到国务院办公厅的通报表扬。史耀斌在上述论坛上表示，PPP改革要创造公平有序的营商环境，提高民营企业参与度，他特别提及“要保证企业合理投资收益，政府要带头遵法履约”。地方政府的短板清华PPP研究中心首席专家王守清在参与大量PPP项目决策咨询服务过程中发现，作为PPP项目的发起方，地方政府还存在很多的问题。他说，很多地方政府对PPP不是一知半解，而是完全不解，有的是“勉为其难”，更多的是“摸着石头”走，“硬着头皮”干，甚至有的从思想上抵触。“极少遇到真正了解PPP政策和实务操作的政府官员。”王守清说，大部分人对PPP的认识有严重偏差。不少地方官员认为，与传统模式相比，采用PPP模式的流程比预想要复杂和困难；还有的认为用“BT”模式就很好，合同一签又方便又省事，为什么又花钱又浪费时间搞“实施方案、财政承受能力评审、物有所值评价”？专业上也有欠缺。按照财政部有关规范性文件要求，PPP项目操作共分5个阶段19个流程。对地方政府而言，完整走完这套合规流程非常困难。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条规定，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。实际上，很多政府部门完全是被动地成为了PPP项目实施机构，因为不懂PPP专业知识，不知道要干什么，也没有具体的内设科室或专门人员来对接对内对外的工作。政府方在PPP实施过程中“不懂、不知、不愿”，特别是“外行人做事”的现象，给PPP的实施留下了隐患。在王守清看来，由于缺乏PPP运作的专业人才和专业经验，现实中已经存在的PPP项目推进较慢，操作不规范，实施过程中不断出现矛盾。短期内提升地方官员PPP的专业性操作并不现实。河南汝州市时任市委书记高建军在接受《中国新闻周刊》采访时坦言，现实的考虑是借用咨询中介机构“外脑”，提升对PPP的实操水平。但问题并没有因此得到解决。一方面，专业能力所限，面对咨询机构提供的实施方案，看不明白也无从下手，更不知道如何去发现问题和提出问题；另一方面，尽管全国多数省市财政部门都建立了“PPP项目入库咨询服务机构名录”，但对绝大多数政府部门来说，操作PPP都是第一次，对咨询机构能做什么，做到什么程度，服务质量的好坏等一无所知，容易偏听偏信。王守清说，中国PPP咨询机构的水平良莠不齐，不少咨询机构缺乏职业道德约束，在承接PPP咨询服务时会大包大揽，直到实施方案无法通过专家评审和专业论证时，才发现很多咨询机构的水平大都言过其实。“我们也着急，(只有)最大限度地学习和选择合适的咨询机构。”高建军告诉《中国新闻周刊》，即便是走过了合规流程，如何找到合格的社会资本，又是横亘在面前的难题。对于地方官员的苦衷，王守清理解，但不太认同。他说，地方官员迫于政绩和稳增长压力，希望PPP项目尽快落地，这可以理解，但项目做得稳一点事实上没有坏处。“总比问题一大堆，焦头烂额好。”惯性的阻碍融资是PPP项目“投、融、管、退”四个环节中非常重要的一环，合理的融资方案和规范的融资行为是PPP项目成功的重要保障。在实践操作中，一些PPP项目的融资行为不规范、不合理，给PPP项目的实施埋下隐患。王守清告诉《中国新闻周刊》，金融机构股权投资要求明股实债、固定回报，同时希望提前退出。退出的方式主要是让政府直接担保或出具承诺函，这显然违反现有PPP的相关政策。此外，金融机构在选择项目时，会优先选择政府付费项目，其次是可行性缺口补助模式项目，尽量不做使用者付费模式项目，不愿意分担市场需求风险。金融机构的偏好，也是使用者付费模式PPP项目落地率低的重要原因。当前，政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类项目数量，占比分别为39.7%、31.6%和31.5%，规模大体相当。但三类项目实际落地率差别较大，政府付费模式为17.4%，可行性缺口补助模式为16.8%，使用者付费模式仅为8.9%。金融机构参与PPP项目不积极、不规范的原因，一方面是金融机构缺乏操作PPP的经验、能力和人才，一些国有银行的省级分行，近三年多来甚至都还未做过PPP项目；另一方面，金融机构对PPP缺乏足够的认识，仍沿用“债权”惯性思维来做PPP股权投资，缺乏“股权”思维，因此希望投资能做到明股实债、保底回报和提前退出。一直以来，银行在做传统政府类项目形成的共识是，凡是与政府信用挂钩的项目都是没风险的，只要政府肯出函(纳入财政预算的人大决议、安慰函、兜底函等等)，风险一定可控。即便是政府可能因为流动性问题不能按期偿还贷款本息，也不至于形成坏账、死账，即使有风险，放贷责任也小，因为“肉烂在锅里”。此外，金融机构更多情况下是以“甲方”的惯性思维在做PPP项目，缺乏“乙方”的思维，这令民营企业颇为不忿，抱怨其“一点风险都不愿承担，只想躺着挣钱”。融资是PPP项目落地和实施的关键。王守清建议地方政府在招标文件中，要为便于融资留出空间，要及时出具纳入年度财政预算和中期财政规划的人大决议，这是金融机构股权和债权出资的前提条件；产业投资人在投标前要落实好融资方案，联合产业基金一起投标时，最好找具有大型商业银行背景的产业基金；金融机构则要转变观念和思路，尽快积累操作PPP业务的经验，培养PPP业务的人才，抢占市常对于PPP政策的制定和监管部门，要充分认识到融资问题已经成为PPP发展的“瓶颈”。在控制地方债务、防范金融风险的大背景下，要从政策层面进一步规范和引导PPP模式的融资行为。对于呼声很高PPP的立法，财政部条法司副司长周劲松在论坛上透露，2016年7月7日国务院常务会议后，由法制办牵头立法工作小组，目前仍处在征求意见阶段，名称仍存争议。现实的考虑是，按照实际急需、问题导向的原则，先尽快地出台一部条例，以规范现实中的需要。王守清认为，法最宏观，再下来是条例、规章、政策，现在这么多政策已够用。他认为PPP立法已没有2014、2015年时那么急迫，问题在于政策容易变。此外，有很多法已经存在，只是与PPP有冲突，应该先解决冲突问题，不能为立法而立法。他建议全国人大对冲突的部分出台解释，解释不了则修改，做一个顶层设计。他说目前缺少一个协调机构，国务院法制办只能协调发改委和财政部形成条例救急，但条例层级低，显然解决不了全部问题。PPP“出海”11月1日，承载了多项务实合作事项的《共建亚太地区PPP联络网合作备忘录》在上海签署。这份由中国财政部和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会共同推动的文件，旨在加强亚太地区PPP和基础设施融资网络，分享PPP和基础设施融资信息与经验，支持“一带一路”沿线国家基础设施互联互通。这意味着，不论在理论研讨领域还是在实务领域，运用PPP模式支持“一带一路”倡议，都取得了实质性进展。中国已成为“一带一路”23个沿线国家的最大贸易伙伴，成为许多沿线国家主要投资来源地，合作涵盖农林开发、能源资源、加工制造、物流运输、基础设施等多个领域，一批重大项目已陆续落地。财政部PPP中心主任焦小平表示，PPP将会帮助“一带一路”沿线国家解决政府基础设施供给不足问题，又能创造新的产业链、新的增长点。但中国交通建设股份有限公司执行董事财务总监傅俊元告诫说，走出去的企业做PPP项目，要根据自身实力和专业慎重选择。傅俊元说，绝大多数项目不太适合做PPP，基础设施项目周期长、回报低，加上有些国家经济、政治环境都不是很理想，有一定的风险。他建议财政部对中国企业走出去实施PPP项目也提供一些规范性的意见，避免企业盲目出去做PPP。专家们表示，尽管海外PPP项目存在很大的风险，但中国企业经过上一轮“走出去”的风险洗礼，风险控制能力已有很大的提高。在那些已经展现出诚意的国家，已经有PPP基础政策的国家，中国企业要抓住机会。捷克共和国驻上海总领事理查德·卡尔帕奇认为，一个成功的PPP项目，意味着需要几个基本的组件。首先要有一个有胆量的政府，它知道自己在做什么；第二个要做一个很好的可持续性报告，要做很好的尽职调查，并且要了解你的合作伙伴。
