文一波：PPP市场期待理性与规范
2018-03-13
2013年，我国经济步入增长速度换挡期，地方政府的债务风险开始显露，为了补充基础设施建设资金缺口、降低地方政府债务风险、转变政府职能，国家开始大力推广PPP模式。2014年9月，国务院颁布43号文，PPP模式进入推广应用高潮期，呈现爆发式增长的态势。据统计，截至2017年12月，全国在库PPP项目合计14424个，总投资额达18.2万亿元；已落地项目数2729个，投资额达4.6万亿元。短短几年间，我国就发展成为全球最大的PPP市场，其规模与速度远超其它国家。PPP模式在拉动经济增长、加快基础设施建设、推动地方经济转型发展、缓解地方政府财政压力、满足公共服务需求等方面发挥了积极作用。PPP爆发式增长的过程中也出现了不少问题。2017年末，多个部委密集出台规范PPP项目的监管意见。国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（192号文），从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究等方面来防范央企参与PPP的经营风险。财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文），严格入库标准，集中清理已入库项目。多个省份也针对PPP项目出台新政。这一系列举措凸显了对PPP的管控力度空前、政策收紧信号明确，也表明了国家对当前PPP产生的问题与风险已保持高度警惕。伴随PPP发展产生的诸多问题民资参与意愿高，实际参与度过低PPP的本义是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，建立起合作共赢的长期伙伴关系。从近几年的实施情况来看，国有企业成为了这场盛宴的参与主体。据统计，2015年至2017年PPP投资规模占比中，中央企业和地方国企占比呈现逐年上升的趋势，分别为53.6%、76%和80.6%，而民营企业的占比却逐年递减，为47.4%、24%和19.4%。截至2018年1月15日，全国累计的PPP项目成交金额合计93616亿元，其中前15强企业中标金额总计高达45168亿元，占比48%。而中标金额前15强中，有13家是国企（其中8家建筑央企，5家地方国企），民企只占两席。据E20环境平台统计，在水环境PPP项目中，国企占了80%市场份额；在垃圾焚烧项目中，国企占了60%市场份额。民间资本参与度低并不是因为民营企业投资意愿低，而是无法获得公平的市场竞争机会。虽然国家一再要求打破“玻璃门”“弹簧门”，保障民营企业公平参与市场竞争，但仍有地方政府在招标时对企业性质有明确要求，表示“优先考虑国企”，或通过设立不合理、不必要的门槛，使得民营企业连投标的机会都没有。民营企业是否深度参与，是衡量PPP成功与否的重要标志。然而现实中的“国进民退”，与最初发展PPP、激活民间投资、推进资源市场化配置的初衷背道而驰。低价恶性竞争愈演愈烈“十三五”期间，社会环保总投资有望超过17万亿元，巨大的市场发展潜力不仅吸引环保行业内的企业加快投资，也吸引了行业外的企业纷纷涉足，既有如葛洲坝集团、中国石化等大型国有企业，也有东方园林等上市公司。大量企业、大量资本涌入，价格竞争成为了PPP市场主要竞争手段，低价中标项目层出不穷。例如，2015年6月新泰垃圾焚烧发电项目报价48元/吨，8月蚌埠生活垃圾焚烧发电项目报价26.8元/吨，10月高邮生活垃圾焚烧发电项目报价26.5元/吨，12月浙江绍兴项目以18元/吨的报价再度刷新行业底线。仅仅数月时间，中标最低价从48元/吨骤降至18元/吨，降幅达62%。水务市场也同样存在严重的低价竞争问题。2015年8月，温州地下污水厂项目中标价0.8元/吨；2015年12月，安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目完成招标采购，中标价0.39元/吨，明显低于深圳水务的1.67元/吨和首创股份的2.6元/吨的报价；2016年3月，象山县石浦镇门前塘工业污水处理厂项目招标，高浓度工业废水处理出现远低于成本的1.86元/吨的报价。有些企业急于抢占市场份额，采用了低报价的非理性做法。PPP项目由于金额大、期限长，价格恶性竞争的不良后果并非在项目前期就能表现出来，更多的问题将在项目竣工验收乃至运营期才会出现，往往因为发现得比较晚而造成难以挽回的后果。社会资本权益得不到充分保障PPP项目的合作双方，一方是政府，另一方是社会资本。政府在其中占据主导地位，单方面解除合约、“新官不理旧账”、不按照约定履行合同等现象在一定程度上，导致了项目建成后无法运营，给社会资本造成巨大损失。应收账款延期或不足额支付是环保PPP项目中存在的主要问题之一。据全国工商联环境商会的调查，从事污水、垃圾处理的中小型企业，应收账款已普遍增加到营业收入的50%以上。环保项目投资周期长、回报率低，一方面要求投资方运营时要确保达标排放，另一方面又长期拖欠账款，造成这些企业资金周转困难，在利润率本就很低的情况下还要负担巨额财务费用。民营企业参与PPP项目面临融资难、融资贵PPP项目融资是否能落地，关系到整个项目是否能够落地；融资成本高低，关系到社会资本的投资收益。目前，融资难、融资贵已成为横亘在社会资本面前的一道难关，是民营企业PPP项目参与度低的一个重要原因。PPP相关政策密集出台的同时，国家也鼓励金融机构配套创新融资方式和融资产品，但PPP项目较为复杂，按现有融资审批条件往往难以获得项目融资。通常，金融机构认为相较于民企，国企债务偿还风险较低，对于同样的PPP项目融资，银行对民营企业的审核流程更为复杂。同时，金融机构认为国企信用度较好，而民营企业的银行贷款利率更高。投资收益率低、风险大环保PPP项目具有天然的公益性质，一些地方政府不愿意把“含金量”高、收益率高的项目拿出来做PPP项目，而是把一些资金来源少、回报率低的项目包装为PPP项目。现实中，一些项目的投资回报率已低于7%，而目前一般商业银行中长期信贷资金成本在7%左右，这样一来已无收益可言。随着国家治理要求的提升，排放标准也在逐步提升，但有的地方污水处理服务价格并未因提高污水排放标准而相应提高，也没有考虑污泥处置成本，更没有涉及处理设施的升级改造及维护，这些费用都要社会资本单方承担。地方政府借PPP变相融资放大地方债务近几年，有的地方政府出于扩大基建投资、拉动经济增长的考虑，借PPP进行基建投资，PPP在很大程度上已沦为一种新的融资工具。BT（建设-移交）本质为政府延期付款，实质是融资。而PPP的核心内涵包括全生命周期整合、绩效导向并按绩效付费、合理的风险识别和分配。目前有的PPP项目，缺少运营的绩效考核，实质是拉长版的BT项目，是地方政府的隐形负债。另外，有的地方通过政府购买服务、保底承诺、明股实债、兜底回购、固化收益等方式，借PPP之名，行变相融资之实，利用PPP变相融资规避地方债务的官方上限。PPP进入变革与重塑的新阶段2018年是PPP规范发展年，发展速度将放缓近期，财政部、国资委、中国人民银行等部委出台政策，分别从项目库、央企、资产管理和基金备案等关键环节入手，对PPP业务进行全方位严格管控，使得项目筛癣项目融资、社会资本参与方都被戴上了“紧箍咒”，PPP发展过快的势头将得到有效遏制。在逐步规范的过程中，以往PPP粗放式的发展方式开始朝着更细化、更稳健的方向转变。未来可见，PPP适用范围将进一步收窄，BT、仅涉及工程建设、无运营内容、未建立按效付费机制等类型的项目无法入库或被清理出库。在新政影响下，PPP发展速度将放缓。一方面，项目入库速度将会放慢，另一方面，不规范项目将被剔除出项目库，投资规模会有所降低。此外，新形势下，2018年PPP项目开发的不确定性将增强，无论是正在建设实施的项目还是将要实施的项目都会受到新政影响，有可能出现重大变数。短期政策收紧，长期发展可期虽然近期发布的新政被称作“史上最严”，但其本质仍是对合规性的追求。我国PPP市场作为一个数以万亿计的庞大市场，合规性是整个市场赖以生存、发展的基石，社会资本、地方政府、金融机构的一系列行为都须规范约束。合规性的增强，表面上看是束缚了手脚，但本质上却是对参与各方的一种保护。对地方政府而言，合规指引是更高一级政府基于对全国已经落地项目的示范经验和风险因素的提炼，严格遵循合规指引可以避免项目源头上的重大缺陷，避免造成不可挽回的决策失误或损失；对社会资本和金融机构而言，合规则是保护自身权益的最大屏障，项目合规边界的明确可以防止合同执行过程中的不可控风险。新政让狂奔4年的PPP放慢了脚步，进入变革与重塑的新阶段，但PPP本身没有问题，政府推进PPP的大方向也不会变。当前，无论是防控风险的政策调整还是整顿项目的清理行动，都是在挤出泡沫促使PPP回归本源，规范之后必将迎来PPP发展新高潮。严政若执行到位，提质增效将有望实现在当前PPP规范期，预计国家还将陆续出台相关政策。在各项监管严政执行到位前提下，PPP盲目扩张的局势将得以扭转，各类违规违纪问题将得到纠正治理，建设、运营水平更加专业的企业将在新一轮PPP市场竞争中胜出。如果PPP项目各参与方都依法合规，做真PPP，那么PPP项目建设、运营质量就会提升，通过PPP实现公共服务提质增效的目标将有望实现。借政策调整之势，引导市场回归理性，从制度上保障PPP长远发展自PPP模式大范围推广以来，国家发布了一系列政策为其指路护航。过去几年的政策多是正向引导、激励型政策，而此轮新政更多的是制约、禁止型政策。至此，PPP从自由发展期进入严控期，但离真正的法治化和制度化还有很长的路要走。当下，应借政策调整之势，抓住PPP变革与重塑的契机，更新观念与思路，从重视项目落地数量与规模向重视项目落地质量与效益转变，同时针对近几年PPP发展出现的问题，出台切实可行有效的政策措施，打假纠偏，防范化解风险，引导市场回归理性，从制度上保障PPP健康合规长远发展。梳理好地方政府与社会资本方之间的关系目前，地方政府与社会资本合作双方是不平等的关系，与PPP所要求的平等主体关系存在本质矛盾。有的地方政府缺失契约精神，PPP项目运作过程中一旦出现纠纷，企业合法权益无法得到保护，亦无法对政府追责。PPP是合作方之间的相互约束，一方合作者不能利用公权力来监管另一方，否则无法进行平等有效合作。所以，必须要梳理好地方政府与社会资本方之间的关系。确保规范的统一性目前，政府已经出台了数量众多的PPP政策，但政出多门，在适用范围、项目论证、具体操作方式等方面相互不匹配的问题依旧没有解决，让地方政府、社会资本无所适从，一定程度增加了PPP项目的落地难度和不规范性。应尽快出台高位法，消除现有政策法规之间的冲突，在制度设计上考虑具体操作的可行性，为PPP发展提供统一、稳定、规范的市场环境，降低政策性风险。营造公平竞争环境，吸引民企参与当前，在PPP领域，显性或隐性排斥民企参与的因素仍然存在。指定国企为合作对象，使民企在招投标、融资等过程中遭遇不公平待遇，大大挫伤了民企参与PPP的积极性。政府应切实营造公平合理的PPP市场竞争环境，扭转当前国有企业独大、民企投资偏低的态势。建立开放透明的市场规则，保证民企在市场准入、资质要求、收益回报等方面能够以同等标准、同等待遇参与PPP项目，吸引更多的民企参与其中，真正发挥PPP的作用，释放社会动力和活力，提高社会资源的使用效率。全面推进PPP信息公开，提高透明度信息透明公开是规范PPP发展的重要手段。应对PPP项目实行全生命周期信息化动态管理，依法公开各项关键信息，如各级政府和相关部门的关键行政行为、社会资本以及第三方机构的履约情况等。在行政监管、公众监督的环境下，解决信息不对称的问题，促使政府依法依规行使权力，避免社会资本方以及第三方机构投机、恶性竞争等行为。有效解决民企融资难、融资贵的问题国务院2016年就下发了《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》，明确指出银行业金融机构要严格落实支持实体经济发展的各项政策措施，着力缓解民营企业融资难、融资贵的问题。但执行效果并不理想，希望金融机构更加重视民企融资问题，不设置歧视性条款，针对PPP项目制定适合的评审标准和风控要求。解决PPP项目融资难的关键，是拓宽PPP项目的融资渠道。国资委192号文规定，“积极引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方，吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大项目资本金投入”。建议上述规定不仅适用于国企，同样要引入用于民营企业，增大民营企业PPP项目融资资金来源，使民营企业可以灵活运用多种融资渠道，比如融资租赁、项目收益债、债券融资、信托融资、资产证券化、基金等结构性融资方式，在有效获取现金流的同时进一步优化项目融资结构。
