李开孟：应高度关注我国PPP项目运作存在的十大问题
2018-03-13
我国当前PPP模式的实际应用层面存在的各种问题，不能完全归因于政策文件的错误导向，还有多种其他原因造成。我国现代市场经济体制不完善、实现高质量发展的现代经济体系尚未建成、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障制度缺失、政策及法律体系不完善、部门之间缺乏统一有效的协调机制、项目参与各方信用履约机制不健全、专业咨询服务能力不足等，使得我国PPP模式的推广应用存在各种问题。对我国PPP项目运作存在的问题进行剖析，目的是理清思路，寻求对策，规避风险，促进今后我国推动PPP模式健康发展。1、“项目融资”演变成为事实上的政府融资和国企融资PPP，无论是英国的PFI（政府采购类PPP），还是法国的Concession（特许经营类PPP），本质上都是广义上的PFI（PrivateFinancingInitiative），即就其本意而言都是私人融资项目，区别在于二者的回报机制和风险分担机制不同，在融资机理上都是项目融资。无追索权或有限追索权项目融资因仅对项目自身的现金流量进行追索，迫使所投资的项目必须是一个好项目，未来PPP项目必须能够提供高质量的公共服务，其投资才能在未来获得可靠的回报。投资项目未来的回报，不是依赖交易各方现有的资产规模、信用水平、担保能力，而是着眼于未来，依靠项目未来的质量进行追索。只有推动转向项目融资，才能促进私营企业参与，才能做出真正的PPP，才能不是公司融资和政府融资，才能不看现状资产，才能从现状主体的信用转向看重未来的项目资产质量，才能真正关注未来公共服务的持续高效提供，才能鼓励挖掘好的项目而不是仅聚焦于实力雄厚的建筑企业，才能真正倒逼转变政府职能，才能推动投融资体制深化改革，才能在基础设施投融资领域推动实施真正的市场经济，才能促使PPP项目规范化运行。我国国内PPP项目运作不规范，根本原因就是“项目融资”的理念难以落地。我国的PPP项目资金筹措本质上属于“政府融资”和“公司融资”，尤其是国企融资、央企融资，唯独不是项目融资，于是导致项目的实施不关注未来运营，资金筹措强调明股实债，政府兜底，保障最低收益等各种不规范的操作花样繁多。在我国PPP项目运作实践中，将项目融资演变成各种类型的政府融资和公司融资，维持原有的国企特别是央企垄断的利益格局，不利于打破垄断和形成竞争，不利于推动项目治理体制机制的改革创新。今后要通过融资制度的深化改革，按照无追索或有限追索项目融资的理念对PPP项目进行操作，关注项目运营的质量，关注公共服务提供的效率，关注项目周期全过程的要素整合和优化配置，从而倒逼PPP项目的规范化运作，以便规避项目投资的各种风险。2、“股权投资”演变为各种形式的名股实债PPP项目引入社会资本投资，理所当然应该是股权投资，这类投资对其未来收益和回报没有固定保障，主要依赖于其提供的公共服务能否达到要求，能否满足使用者要求，能否满足政府绩效考核的要求等，从而决定使用者付费、政府付费或其他投资回报能否兑现。由于股权投资者需要承担未来PPP项目运作质量的风险，但现实中社会资本投资方不愿意承担类似风险。对于政府付费类PPP项目，社会资本方对政府的信用及履约能力持怀疑态度，害怕出现“新官不买旧账”的现象；对于使用者付费类PPP项目，存在转轨时期公共服务价格形成机制不完善，基础设施领域市场发育不成熟等情况，难以使社会资本方形成对未来合理预期的信心。社会资本方为了规避未来投资风险，必然要求地方政府锁定社会资本的投资收益水平及退出期限等各种安排，于是就会出现各种名目的“明股实债”等变相操作方式。“明股实债”有的属于公开操作，有的属于“抽屉里的合同”，表现名目繁多，往往难以识别和认定。“股权投资”演变成各种形式的明股实债，是目前PPP制度环境下社会资本投资方为了维护自身利益不得不采取的自救行动，不会因为主管部门的反对及发出几个红头文件而被禁止。明股实债没有明确的定义。逻辑上，凡是能够确保社会资本获得与未来PPP项目实际运营脱钩的固定回报，或者能够在约定期间内回收投资的各种形式的PPP模式，均属于明股实债。明股实债在我国PPP项目实践中普遍存在，比如以BTO的形式实施拉长版BT模式，以与绩效脱钩的可用性付费方式保障施工方（同时也是社会资本方）获取固定施工利润；分期溢价回购安排；以可行性缺口补贴名义保证社会资本获得稳定回报；投资回报保底承诺等等。我国本轮推动实施PPP模式的政策导向是要降低地方政府债务，包括各种形式的或有负债。但在实践方面，通过PPP模式引入社会资本投资所出现的各种形式的明股实债现象，不仅没有化解地方政府的债务压力，而且还会进一步加大地方政府未来的偿债风险。3、“长期投资”演变成为各种形式的短期融资PPP引入社会资本期望建立的是长期可持续的合作伙伴关系，社会资本投资所形成的股权投资也具有长期投资的性质，所追求的都不应该是短期的眼前利益，这是PPP项目投融资及运作的本质属性所决定的。目前我国PPP模式所形成的投资中，社会资本投资最活跃的参与者是施工企业和以各种基金的形式出现的财务投资人。施工企业参与PPP项目投资，是为了以PPP的名义避免二次招标，获得施工任务，影响中标造价，获取高额施工利润及社会资本投资回报。地方政府通过招商引资等方式吸引各类PPP基金、信托公司等财务投资人以PPP的名义投资当地项目，重点关注的是PPP项目的投资回报水平、回收期限和退出方案，往往要求当地政府所属平台公司等机构在一定期限内予以回购，实现财务投资人的安全退出。上述两类投资者对PPP项目的未来持续运营及长期合作均不感兴趣，也缺乏开展持续经营的相应能力，所关注的只能是短期投资和高额回报。财务投资人以各种PPP基金等名义为地方政府提供PPP项目短期过桥融资，使得PPP项目的资本金比例得以满足，从而可以撬动更大规模的银行贷款等债权融资。当拟建项目的整个融资任务完成之后，财务投资人提供短期资本金融资的历史使命得以完成，于是便提出了退出的要求。全国各地设立各种名目的PPP投资基金，为政府部门推动的PPP项目落地提供支撑，以提升PPP项目可融资性的名义进行各种操作，成为实际上的PPP项目融资平台，从而使得国务院2014年43号文提出的剥离地方平台公司融资功能的改革努力付之东流，而且通过这种方式所解决的主要是短期性融资需求问题，通过建立各种退出机制实现社会资本的短期退出，比传统的平台公司操作模式所面临的风险更大。在实际操作层面，地方政府所关注的是如何解决当前的PPP项目资本金问题，以便能够满足银行贷款对资本金比例的要求，使银行贷款（占比可能达到80%）能够尽快到位。短期性资金能够满足地方政府的类似要求，因此受到各方支持。类似PPP实际操作所衍生的各种做法，与正常的PPP模式追求建立长期合作伙伴关系的初衷背道而驰。4、“去杠杆”演变为各种加杠杆的创新模式我国2014年以来引入并大力推广应用PPP模式的主要目的，是为了促进地方政府去杠杆，降低地方政府的偿债风险，但实际上却成为地方政府加杠杆的一种创新模式。一是PPP模式可以减少地方政府对当地基础设施项目资本金注入的负担。PPP项目一般需要投入大约30%的资本金和70%的银行贷款。资本金需要政府和社会资本共同出资，甚至完全由社会资本出资，而不是传统方式下由政府完全出资，使得政府资本金出资的负担得以减轻；二是减轻地方政府财政支付压力。过去的BT模式需要地方政府在项目建成后3-5年内完成项目全部成本的支付，PPP模式则可将其拉长成20-30年的支付，从而减轻集中支付的压力；三是可借助社会资本进行融资。社会资本需要承担与股权份额相对应的负债融资责任，可以发挥实力雄厚的社会资本方，尤其是大型国企特别是中央企业的低成本融资优势。PPP项目融资运作模式所呈现的上述运作优势，使得大量PPP项目在没有地方政府现行财政压力的情况下得以上马。但是，在实际运作层面，PPP项目的资本金往往是以明股实债等方式所筹措的，将来必然会成为政府债务；PPP项目的债务资金，也会以政府兜底等多种方式最终形成地方政府债务；PPP项目形成的可行性缺口补助、政府购买服务等政府支付义务，虽然以现有政策规定不属于政府债务，但这些支付责任同样属于事实上的政府或有负债，这些最终都将推高地方政府未来偿债风险。PPP模式在我国的大规模推广应用，不仅没有实现真正化解地方政府债务风险，减轻地方政府债务压力的目的，而且会以更隐蔽的形式显著加大地方政府未来负债压力，将地方政府债务还本付息的履约责任留给继任者，导致未来当地政府履行各种财政支付责任的难度加大。5、“私营融资”演变为套取各种财政奖补资金的工具从PPP项目的本质属性看，无论是特许经营类PPP项目，还是政府采购类PPP项目，都强调政府财政资金退出PPP项目的前期投资。采用PPP模式的直接原因，就是政府财政缺乏资金，或者财政资金的使用效率太低，需要引入私营资本进行投资，让财政资金退出项目的前期投资。特许经营类和政府采购类PPP项目的区别，所体现的是私营投资的回报机制和风险分担机制不同。如果政府财政资金过度介入项目的初始投资，说明不存在财政资金紧缺问题。因此，从融资的角度看，当地政府没有必要采用PPP模式。我国目前各地政府热衷于推动实施PPP模式，不是为了吸引私营资本投资，而是希望通过申报PPP项目来获得政府财政资金的支持，以便享受各种国家优惠政策。政府在项目前期投资中不适当的强力介入，对社会资本和民营资本产生了非常强大的挤出效应，并对社会资本介入PPP项目产生障碍，这种操作有违实施PPP项目的初衷。我国的PPP项目强调公共部门与公共部门合作，强调政府和自己合作，政府和国有企业合作，尤其是政府和其所属的平台公司进行合作，使得我国的PPP项目难以吸引真正的民营资本介入。形成这种状况的根本原因，在于我们在基础设施和社会事业投资建设领域，还没有适应如何相信市场，以及如何发挥市场配置资源的决定性作用。地方政府盲目搭车，生拉硬套，将许多并不适合采用PPP模式的项目都包装成PPP项目，导致PPP概念泛化，出现众多“伪PPP”项目，甚至将招商引资的惯用做法应用到PPP项目方面，通过各种形式的财政奖补资金，鼓励将各种基础设施项目包装成PPP项目，导致出现PPP项目实施的大跃进。6、“政府采购”演变成为躲避项目论证的工具PPP项目有两种基本类型，一是政府采购类PPP，二是特许经营类PPP。对于类似英国PFI类型的PPP项目，又称狭义PPP项目，或者纯PPP项目，其本质属性是政府购买服务的具体实现方式，是政府采购类PPP项目，应按照政府采购的流程和要求进行管理，这在国际上已经形成共识。对于需要政府采购的PPP项目，只要SPV公司能够提供满足所设定的关键绩效指标（KPI）要求的公共服务，政府财政资金必须履行约定的支付义务，即财政资金必须对社会资本投资的合理回报提供保障。若满足不了绩效考核要求，财政资金的支付必须按约定进行扣款，即财政资金不得为私营投资固定回报进行兜底。在实践层面，政府采购类PPP项目占整个PPP项目的比例很低，各地政府运作的绝大部分PPP项目属于使用者付费及经营补贴的特许经营类市场化运作项目。我国相关政策文件将所有PPP项目都纳入政府采购管理的范畴，都统一视为政府采购类PPP项目，这将导致各地争相通过包装PPP项目来套取财政资金及享受各种优惠政策，使得项目实施主体对PPP项目进行论证的目的，客观上不是要论证方案的可行性，而是为了论证获取财政补贴支持的可批性。由于PPP项目即便必须通过政府采购来回收项目成本，但财政资金的支付实际上并不需要即时支付，而是发生在未来。我国有关部门规定，PPP项目未来能否实现财政支付，要通过财政承受能力论证予以证明，很多地方还要求通过当地人大决议等方式予以保障，这些做法往往均为流于形式，使得通过财政承受能力论证及得到地方人大（当地立法机关）决议保障的项目，将来事实上根本不具备财政支付能力。由于政府采购类PPP项目的收入来源是政府付费，因此本质是就是通过政府购买服务来实现支付的，可以直接适用政府购买服务的相关法律法规进行简化操作，从而被认为不再需要按照基础设施项目管理的相关法律法规规定履行项目审查程序。在具体操作上，只要获得政府采购的财政承受能力论证，银行就予以贷款，这类项目就不再需要PPP项目所必需的各种专业论证。于是，地方政府将政府购买服务作为项目报批的一种简单便捷方式，并将其应用到基础设施PPP项目实施的各个领域，用以躲避项目正常的审批把关，这种简化操作和违规融资必将带来一系列潜在风险。7、“严控预算”演变为突破预算约束的创新工具目前我国出现PPP大跃进的情况下，PPP成为促进项目落地，推动当地经济稳定增长的重要工具。地方政府推广应用PPP模式的动力，在于可以利用PPP模式来突破现行财政预算相关法律法规的约束。相关法律法规对地方政府预算提出了各种严格控制的要求。根据新修订的《中华人民共和国预算法》及其实施条例的相关规定：（1）我国地方政府在财政预算不得列入赤字。地方政府借债不得通过融资平台公司进行，只能按照规定的程序通过地方发行债券来实现；地方政府借债只能用于公益性资本支出；（2）地方政府不得为借债提供担保。2014年之后出现的大力推广应用PPP模式的热潮，是在新的预算法颁布实施之后。如何突破严格控制预算的各种约束，成为地方政府关注的热点问题。我国的PPP模式强调地方政府可以和其下属的平台公司以PPP的名义进行合作，地方政府也可以与其下属的国有企业、事业单位等以PPP的名义进行合作，使得PPP模式得以利用原有平台，并通过新设立的各种影子融资平台等方式为地方项目进行融资，从而有效突破新颁布的预算法对地方政府的预算所实施的各种管理限制。我国引入PPP模式的初衷是为了降低杠杆，减轻地方政府债务，但在实际操作中以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等方式，进行各种各样的所谓操作模式创新，实际上是在不断增加地方政府的负债，并有效突破了对地方政府负债融资进行限制的各种制度文件的规定。8、“聚焦公共服务”演变成为躲避持续运营的工具从政府公共管理的角度看，引入PPP模式的目的不能简单停留在融资方面，而是将其作为供给侧结构性改革的重要手段，是为了提升公共服务供给的质量和效率。完整的PPP结构模式，应包括项目周期各个阶段的活动，如设计、融资、建设、运营、维护、移交等不同环节的活动，是一种结构复杂的项目运作模式。PPP模式的应用，应非常重视公共服务的运营机制和供给能力。当前我国的PPP的主要参与主体是建筑承包商及各种财务资金投资人，他们并不具备真正的大型基础设施项目运营能力，而且专业性的运营能力不是短期内能够培育出来的，这必将导致PPP项目的未来运营面临很大压力。当前全国各地有关PPP项目的参与各方所重点关注的，是PPP合同签约及项目落地，咨询机构也以合同正式签署作为咨询服务任务完成的标志，但对于合同如何执行，出现问题如何解决，以及绩效考核和奖惩机制如何建立等涉及项目能否成功运营的关键问题均关注不够。对PPP项目运营的绩效标准、考核流程、审计监管、后评价和奖惩机制等缺乏认真研究，社会资本方对管理提升、技术创新、成本节约等缺乏内在动力，导致地方政府仅关注PPP项目的融资功能，社会资本方仅关注投入资金的回报承诺，政府财政负担加重，公共服务专业水平得不到体现，在实施环节将会出现问题频发的现象。PPP项目审查注重前期审查，不重视运行和实施绩效的监督检查，不重视绩效监测评价，仅重视前期投资的审批过关。前期审批要层层过关，但在实施环节往往难以保证按照审批的要求去执行。守法成本高、违法成本低的现实情况，诱导大家在实际操作方面尽可能地去违反各种法律法规规定，且不能受到应有惩罚。我国推广应用PPP模式，注意力集中于参与融资及承揽施工任务，而不是关注专业运营，其问题和隐患在若干年后将会逐步暴露出来，大量PPP项目违约事件不断爆发，将会对我国PPP项目的顺利推进产生重大影响，并最终严重危害社会公共利益。9、“专业咨询”成为项目闯关及套取财政资金的工具PPP模式的健康发展，离不开专业化的咨询服务。目前无论是政府部门，还是社会资本方，普遍存在专业人才匮乏、运营能力不强等问题，由此产生巨大的咨询需求。但咨询服务市场尚不完善，存在能力不足、标准缺失、竞争不充分等问题，对PPP模式的健康发展未能起到应有的支撑作用。咨询服务能力缺失。PPP项目实施方案的编制，财务测算，投资估算，融资方案策划、风险分析及风险管理方案的制定，均需要专业人员提供技术支撑服务。目前承担PPP咨询的专业机构，大部分不具备PPP项目咨询的专业能力，咨询服务缺乏行业规范。在准入环节上，缺少行业准入规范，导致工程、财务、法律等中介机构盲目承担PPP咨询任务。传统的工程咨询机构虽然对工程项目可行性研究专业论证的能力较强，但缺乏融资方案策划，商务方案研究，合同管理，风险分担等专业能力。法律、商务及融资咨询机构，由于缺乏工程投资专业能力，所提出的财务模型、计算结果及法律文件的编写缺乏专业支撑，造成质量低下。提升咨询机构的专业能力面临挑战。在专业机构管理方面，如在收费环节，没有可参考的收费标准。竞相压价现象突出，价格与能力常常很难匹配。在入库环节，存在盛市、县分级建立咨询机构及专家库的情况，且设库没有统一技术标准，不同层级咨询机构及专家库之间效力等级不明确。咨询市场竞争不充分。由于PPP专业咨询服务资源不足、人才匾乏，客观上导致市场竞争不充分。既是运动员又当裁判员，存在利益冲突却不进行回避，往往导致评估流于形式，容易产生代理风险。地方政府热衷于推出伪PPP项目，对真正意义上的PPP项目缺乏热情，PPP项目论证流于形式，地方政府不愿意为真正专业性PPP咨询支付高额费用，仅愿意以很低价格雇佣咨询机构应付交差，导致PPP咨询领域劣币驱逐良币的现象非常普遍，专业化PPP咨询市场难以形成。在PPP项目论证流于形式的背景下，PPP咨询专家成为帮助地方政府及社会资本套取财政资金的专业工具。通过中国式的“政府购买服务”躲避项目专业论证把关，通过中国式的“可行性缺口补助”套取财政资金为项目运营亏损买单，通过中国式“可用性付费”要求地方政府为施工企业获得施工利润提供理论依据，这些操作方式被认为是引进国际经验，但本质上是中国PPP专家为达到套取财政资金之目的而演绎出的所谓专业依据，损害了我国PPP模式的健康发展。10、“深化改革”成为拖延改革的创新工具我国引入PPP模式的目的，是为了推动公共治理的深层次改革。公共服务的供给，理论上主要有三种方式，除PPP模式之外还有两种非常重要的方式，一种是由公共部门直接提供公共服务，这种模式不属于PPP模式。但是我国却通过大力推广应用公-公合作的方式，将其视为PPP模式。于是以PPP模式进行假PPP的推广应用，使得公共部门自身改革的努力已经不再为大家所关注。第二种方式，就是采用完全市场化的方式，这种模式的基础设施项目运作同样不属于PPP模式，而且还应该是市场化改革的重要推动方向，但是目前却将这类项目同样包装成PPP项目，以PPP的名义拖延进行深层次市场化改革，要求政府这只手以特许经营协议或政府购买服务协议等方式继续伸入到具体项目的运作活动之中。PPP模式强调引入社会资本尤其是民营资本进入传统上由政府和国有企业垄断的基础设施和公共服务领域，通过融资主体的多元化推动投融资体制深化改革，促进政府职能转变，更好地发挥市场配置资源的决定性作用，推动国家治理体系及治理能力的现代化。我国参与PPP项目投资的社会资本方，主要是国有企业，尤其是大型基础设施投资项目的参与主体主要是各地大型重点国有企业及中央企业。中央企业及地方大型国有企业通过PPP模式参与大型基础设施项目，迅速扩张地盘，形成新的垄断，对社会资本尤其是民营资本产生挤出效应，使得中国式PPP模式不是撬动反而是阻碍了民间投资。中国式PPP模式强调政府与国有企业合作、政府与其所属平台公司合作、政府与其自身的代理机构以PPP的名义进行合作，真正私营资本参与大型基础设施PPP项目的比例不足20%。通过各种伪PPP项目引导套取财政性补助资金，阻碍通过价格及收费制度的改革，建立基于市场化的社会资本投资回报机制，维护了原有的垄断体制，通过异化了的中国式PPP模式有效拖延了我国基础设施及公共服务领域的投融资体制深化改革。国际通行的“公-私合作”PPP模式，在很多基础设施PPP项目的运作实践中却异化为中国特色的“公-公合作”模式，虽然这种模式在名称上也被称为PPP模式，但与国际社会对PPP模式的通常理解存在很大差异。这种异化的操作方式，成为拖延基础设施和社会事业投资建设领域深层次改革的重要工具，我们不能回避这个问题。
