PPP模式在市政桥梁类项目中的应用(含影子费用计算)
2018-05-15
摘要：桥梁作为重要城市基础设施，在交通经济发展中起重要作用，目前国内桥梁收费政策主要分为按次收费类、年费制、按日收费类或不收费。桥梁类项目采用PPP模式投资建设具有明确的政策支持，根据收费政策的不同对桥梁BOT类项目可采用政府付费类、使用者付费类或影子价格付费类，具体类型的使用需结合当地实际桥梁运营管理情况、后续政策变动风险、流量变动风险、财政承受力及社会资本风险承担能力综合考虑。一、PPP政策支持PPP是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。根据财经113号文《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》“PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。PPP具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。”国务院及财政部、发改委、国土资源部等部委近三年来连续出文，鼓励采用政企合作模式推进项目投资建设，桥梁是重大基础设施项目，在国家政策文件中也有多次明确提及。《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》财建〔2015〕29号文指出“在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车尝地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作（PPP）项目推介工作。……道路桥梁可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式”。《PPP项目合同指南(试行)》财金〔2014〕156号指出“高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。”二、入库桥梁回报机制设计公路桥梁属于城市外围连接线路，具备经营收费基础，现阶段公路桥梁基本采取使用者付费或可行性缺口补助BOT模式，项目合作年限较长以收回项目投资收益。因城市市政路桥公益性及交通便利性突出，采用收费经营的方式正在减少。通过检索国家PPP项目信息库，目前入库的城市市政路桥（跨江）项目（总计6个）基本上采取以政府付费为主的方式。三、不同收费机制下的交易结构设计根据付费机制与交通流量的关系不同，对于桥梁类项目收费机制的设计可分为以下几类：（一）政府付费类。由于市政桥梁属于城市配套公共基础设施，福利性强，国内广州、宜昌、襄阳、南京等城市陆续取消路桥收费，上海、天津、北京市政桥梁过往行人和机动车无需缴纳过桥费，从长远国民经济发展水平和城市交通发展来看，取消过桥费将成为常态，以促进两岸经济交流和人员往来。对于市政桥梁在无使用者支付过桥费情形下，可采用在政府付费回报机制下的BOT方式，即由社会资本方与政府指定政府出资人共同出资设立项目公司，由项目实施机构与项目公司签立《PPP项目合同》，约定在PPP合作期内由项目公司负责本项目的融资、投资、建设及运营维护，为政府提供合乎标准的路桥工程及运维服务；项目公司通过政府付费（包括资产可用性付费和运维绩效付费）形成的收入获取合理的投资回报。项目PPP合作期结束后将项目所有资产无偿移交给市人民政府或其指定的相关部门。城市市政路桥面临两大重要风险：通行流量风险和政策风险。市政路桥的通行流量风险涉及交通经济、城市规划、轨道交通等众多因素，其流量变动风险较大，非项目公司可控因素，政策风险是指桥梁过桥收费取消风险。政府付费模式下流量风险和政策风险由政府承担，符合PPP风险分配中承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率基本原则。（二）使用者付费+缺口补助类。对于公路类桥梁依据《收费公路管理条例》第十条国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路（以下简称经营性公路），经依法批准后，可收取车辆通行费。收费标准依据《公路法》和《收费公路管理条例》制定，通行费费率之计算方式应依公路兴建、营运与维护成本、使用者受益程度，交通量及收费年限等因素，按车辆种类订定。由于路桥类项目具有较强的公益性和社会性，使用者付费通常执行福利定价和部分车辆免收费，项目经营收入无法弥补自身投资和合理回报。根据国内外公共交通设施投资回报测算分析，通常其自身形成的经营收入占比为30%-40%，其余大部分需要通过补贴来实现。缺口补助模式下的交易结构为由社会资本方与市政府指定政府出资人共同出资设立项目公司，由项目实施机构与项目公司签立《PPP项目合同》，约定在PPP合作期内由项目公司负责本项目的融资、投资、建设及运营维护，为政府提供合乎标准的路桥工程及运维服务，项目合作期满将项目整体资产无偿移交给市政府或其指定的相关部门。项目公司通过路桥通行费及可行性缺口补助获取合理的投资回报。在缺口补助模式下，科学合理地对项目通行流量进行预测和确定政府最低需求保障义务是影响政府缺口补助的重要因素，是项目成功运作的关键因素之一，即在该模式下，需对项目设置通行流量风险分担机制。根据国内同行业PPP实际操作经验，一般先结合可能的预测流量设置基准预测通行流量，当实际流量在基础流量上下波动超过特定范围时，触发相应的政策性亏损额外补助机制和超额流量收入分享机制。在缺口补助模式下，通行流量风险全部由项目公司承担，政府每年度财政支出最少，但是存在较高的经营风险，通行流量主要受宏观经济发展水平和中长期区域发展规划、道路交通规划影响，社会资本方对经营管理把控能力弱，较难吸引潜在投资人。采用该模式下实施方案需对项目的边界条件、流量风险分担机制安排、缺口补助限额、流量预测准确性、潜在投资者意愿进行充分论证，项目方案涉及交管局、发改委、物价局、规划局、财政局等部门，审批内容复杂、流程长，影响项目采用PPP模式推进。为降低流量波动风险，在超过特定范围时需启动项目的车流量变动风险分担机制，实际方案执行复杂，影响每年度财政预算安排。（三）影子收费。所谓“影子收费”，就是道路使用者在经过道路或路口时不直接付费，而由政府按其交通流量大小定期向提供道桥的投资公司支付使用费。这种方式的优势一般在于“可以将交通流量的风险转移到私人部门；交通流量并不会因为公路收费变化而受到影响；政府的项目成本更加可预测等”。事实上，虽然影子收费的特点是由私人部门承担流量的风险，但这也并不意味着政府部门要求私人部门承担了所有的（allornothing）流量风险。一般情况下政府也可以选择设定一定的流量阈值（通常是政府所预测的该路段最低的交通流量），在低于这一流量时政府给与补贴，在高于这一流量时政府获得收入的分成。影子收费设计方案关键在于交通流量的测定、流量区间的合理划分以及影子价格的计算。影子收费本质上是PPP模式下的一种回报机制，属于政府付费，规避了向使用者收费而影响桥梁的车流量。支付费用的多少根据社会效益的大小而定,但各流量区间段有最小支付与最大支付，在充分保障社会资本收益的同时，又兼顾了政府的财政承受能力，避免在实际运作中其他各方为了各自利益而简单追求流量最大化，减少了损害公共利益行为发生的可能性。对于社会资本而言，省略了对使用者收费环节，且投资的政策性风险孝投资回报易于确定，具有相当的投资吸引力。但由于影子收费的支付结构为政府创造了一个付款上限，使得政府承担的风险可控，而将大部分的风险转移到社会资本的身上，社会资本所要求的报酬率必然要与其所承担的风险相适，这个一部分取决于理论上的测算，一部分取决于政府和社会资本双方谈判的能力。四、小结本文简要分析了各种桥梁收费模式下对应的交易结构和特点，具体项目适用类型需结合当地实际桥梁运营管理情况、后续政策变动风险、流量变动风险、财政承受力及社会资本风险承担能力综合考虑，前期深入的项目调研有利于项目方案综合设计，实现风险的最优分担，保障社会效应和经济效益均衡实现。
