公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，长期以来，公路养护主要由具有事业编制的公路养护管理部门承担，采用计划管理模式进行。

　　由于历史原因，公路养护管理部门普遍存在管养不分、职工较多、管理粗放、缺乏竞争等情形，随着公路养护运行机制的改革，结合国外相对成熟的市场化养护经验的引入，国内各省市间也陆续开展了市场化养护的探索。

　　上海市率先在1997年对亭大公路实施养护招投标，从2000年开始对市管公路（总长571公里）全部实行了招投标，以养护维修承包合同的形式明确管理与养护的权利和义务。此后，各省市间陆续开展了“组合承包”、“国路民养”、“工程费制”、“内部竞标”等方式，为养护市场化积累了一定的经验。

　　交通运输部《“十三五”公路养护管理发展纲要》，对我国“十三五”期间的公路养护做好了战略规划，对公路养护的市场化改革，推进养护模式转型等方面进行了详尽的梳理与指导：

　　1、引入市场机制，将公路养护领域适合的事项从“直接提供”转由向社会“购买服务”，实现资源市场配置最优化。

　　2、积极引导和培育养护市场。

　　3、建立政府与市场分工合理的养护生产模式。4、加快养护市场信用体系建设。

　　根据养护市场化的实施要求，结合当前贵州省普通国省干线公路养护管理的现状及存在的问题，笔者分析如下：

　　1、改革情况。贵州省公路局在推进公路系统事业单位改革中，按照管养分离、事企分开的原则，通过组建贵州省公路建设养护集团有限公司的方式，较好地剥离了原来建管养中的企业生产职能，为养护市场化奠定了基础。然而由于养护集团是新组建单位，缺乏对原有事业编制养护职工的吸引力；另外由于学历、年龄、身体、家庭等原因，导致相当一部分职工不愿放弃事业身份到企业，使得部分公路管理段还存在一线职工较多的问题。

　　2、养护投入。由于受贵州山区地形地貌的制约，原有公路基础薄弱，抗灾能力差，加之贵州财政资金的体量较小，养护资金投入不足。

　　3、管养里程。鉴于路网命名编号的调整，当前贵州省普通干线公路里程为2.62万公里，由于新增国省干线管养事权尚未明确，目前贵州省公路局管养里程1万余公里。

　　4、市场化现状。按照国家招投标的相关规定，养护工程已全部纳入市场化养护，日常养护结合各公路管理段管养里程，一线养护职工等采用了多样化的养护方式，其中有市场化养护方式、计划性养护方式等。

　　结合贵州普通干线公路养护管理现状分析，目前该省尚处于部分市场化状态（养护工程纳入市场化养护），离完全市场化运行还有一定的距离。参照国内外成熟的经验来看，笔者认为，养护市场化不能一蹴而就，需要结合各省省情、资金、人员情况、养护技术及设备等因素综合考虑，针对条件成熟的区域优先推进，其他地方逐步推进。

　　一、日常养护市场化实施阶段的划分

　　建议实施阶段划分为三个阶段：即初级阶段、运行阶段、成熟阶段。各地方可结合自身情况，采取多种方式进行。

　　（一）初级阶段：

　　现阶段主体仍处于计划经济向市场化过渡阶段，由于原有模式下公路养护系由基层公路管理段进行实施，原有职工数量分布不均，养护资金严重不足，路况水平相对较差，尚不具备走向市场化的时期，针对一线养护职工不足的情况，可采取市场化的用工模式：

　　1、专业化养护+日常保洁：此种方式适用于一线正式养护工人多（由于原有道路扩容改造成城管道路，养护人员不变，但管养里程减少时），养护职工完全能够胜任现有的日常养护管理工作时所采取的方式。

　　2、专业化养护+标段承包养护+社会化保洁：此种方式适用于一线正式养护工人较多、养护管理里程长、但又不能凭借自身力量全部实施有效养护管理的情况下，需借助社会力量（劳务公司）作为补充参与保洁工作。

　　3、专业化养护+社会化保洁：此种方式适用于一线正式养护工人少，不能凭自身力量实施有效养护管理的情况下，现有养护职工由于技术能力较强，作为专业化养护队伍进行集中整合，主体从事技术含量相对较高的工作；由于人员不足，需借助社会力量（劳务公司）从事保洁工作。

　　专业化养护系指以机化站为依托，养护设备为支撑，由机械操作手、技术工人、管理人员组成的专业化、规范化公路养护应急队伍，具体负责养护生产及应急业务。其业务范围为：沥青路面修补、生命防护工程的维修与养护、桥梁（涵洞、隧道）养护、水毁预防及抢修、构造物维修、公路绿化、公路巡查、各种抢险、标志标线、路面保洁、交通战备等，同时兼顾出行服务。

　　标段承包养护是指按照养护路段难易程度、职工独立完成养护任务，结合承包人年龄、工龄及工资情况，合理划分标段长度及明确工作范围的一种指令性目标管理方式。一般由养护一线工人单独或组团承包。

　　社会化保洁是指通过向有资质和实力的企业法人（劳务公司）实施合同化养护过渡的一种养护形式。

　　以上方式在贵州一些职工较多的管理段还在实施。

　　二、养护市场化运行阶段

　　当前养护运行机制改革已基本完成，实现了管养分离的公路养护新格局：

　　（1）原有事业单位养护人员改制组建养护企业。

　　（2）部分公路建设施工企业增加养护资质（或成立养护公司）；

　　（3）部分民营企业在有技术、有设备的基础上，组建养护公司。随着养护市场准入及养护资质管理等相关办法的实施，养护企业信用评价体系进入正规，针对养护企业能够更好地在全国范围内统一标准，统一管理。

　　在此基础上，按照国家招投标、《合同法》等相关法律法规规定，结合公路养护检测、信息化管理水平的提升可正式进入市场化养护运行阶段。

　　（一）运行阶段可采用总价合同、单价合同、基价+单价合同、成本+酬金等方式进行实施，也可在同一项目，根据养护内容的划分，采取组合式方式进行。

　　1、总价合同

　　总价合同需要确定较准确的养护工作量，需要比较科学的日常养护维修定额；结合设施检测情况，需对公路设施状况做出合理的综合评价。一般适合具有相对固定的周期、较长的时限、工程技术难度与风险相对不大的养护项目。鉴于人工、材料价格的变动，根据合同要求可按年度对总价作必有的调整。

　　2、单价合同

　　单价合同一般适用于工程作业项目明确、具有一定规模、技术难度比较高的养护项目。贵州部分单位采用此方式，以便在现阶段资金不足的情况下，做好工程量控制。

　　3、基价+单价合同

　　结合公路养护作业的特性，针对日常巡查、交通量调查、路况调查、路面保洁、波形护栏清洗等具有长期性、周期性的作业内容，可按基价进行统一汇总确定，针对路面维修、设施损坏修复等可计量的作业项目，可按单价合同进行明确。

　　4、成本+酬金合同

　　成本+酬金合同指以养护工程成本为基础，外加固定酬金形成的养护合同，一般适用于应急抢险作业。

　　（二）运营阶段实施的范围

　　1、日常养护、养护工程单独进行市场化招投标。

　　为强化日常养护的正常进行，针对已承揽日常养护的企业，可以参与养护工程的招投标，但前提是养护公司只有在连续一定时期内日常养护考核评定达到业主需求标准的情况下，业主单位才能给予该企业参加养护工程投标资格（招标文件中应明确），以避免养护企业忽视日常养护，导致路况严重衰变。

　　2、日常养护及养护工程打捆进行市场化招投标。

　　考虑到当前日常养护的费用偏低，而养护工程的实施尚有利润，因此将日常养护及养护工程打捆实施市场化养护，也是保障养护企业经济效益的一种方式。针对此类项目，一定要加强合同管理和考核，从招投标阶段就要进行细化和明确。否则会导致养护企业由于日常养护水平的降低而增加养护工程量，而养护工程建设的低标准和低成本又会造成日常养护的高成本。为规避此类问题，业主单位在招标文件中就需要明确相应的退出机制，同时依据合同加强管理。如果养护企业在考核评定过程中评定较差，可依据合同对养护费用进行相应的扣减，直至清退出场，同时纳入信用评价。以加强养护企业的管理。

　　（三）运行阶段养护实施的年限

　　1、可以分年进行招投标。

　　2、可以按3~5年为期限开展招投标工作。建议以3~5年期限为宜，期限太短，不利于养护企业人员、设备进行配备，另外由于频繁地进行招投标，也会导致招投标的费用及时间成本的增加；期限太长，不利于市场竞争，容易造成养护企业的懈怠。

　　（四）运行阶段需注意的事项。

　　1、招标文件制订要完整、详细。市场化养护的前置要件是招投标，因而在招投标阶段，业主单位需要对招标的内容、年限、要求等进行细化明确，以减少后期合同签订或在实施阶段出现大量扯皮现象的发生。

　　2、注意日常养护的及时性和经济性的协调统一。

　　公路日常养护中，经常会出现护栏损坏、路面病害等，养护公司为了节省费用往往会采取集中处治的方式进行维修，为了防止因为公路设施的不完善造成交通安全事故的发生，同时及时修补也能更好地提升路况，减少交通安全事故的发生，减少养护费用的支出，更好地提高道路服务水平。

　　针对养护及时性问题，业主在招标文件中就要明确扣减养护评分的相应内容，并用养护评分调节养护企业的收入；另外在拟订合同时可以对交通安全事故的责任归属做相应的规定：如果是由于养护公司日常养护完成不及时造成的，养护公司应该对该事故负责。以促使养护公司加强管理，提高日常养护实施的及时性。

　　3、不断提升公路养护信息化管理水平，建立完善公路设施相关检测评定标准、提升公路检测技术水平，提升公路养护辅助决策水平，建立路网级、项目级辅助决策模型，不断提升公路养护预算资金的准确率，助推公路养护市场化的发展。

　　4、加强养护企业信用评价体系建设。优胜劣汰，对信用、技术、管理良好的养护企业可进一步提高其对养护市场的参与度，反之则按市场规律进行淘汰。

　　5、养护企业应加强“四新技术”的运用，缩短养护维修周期，延长公路使用寿命，充分保障公路的安全畅通。

　　三、养护市场化成熟阶段

　　养护市场准入机制完善；养护资质管理标准统一，实施有序；国家公路网建设完善；交通量及路况比较稳定；养护标准完善、细致；路况设施检测评定准确；养护信息化发展水平较高，针对路网级、项目级养护费用预测相对精确。

　　在此基础上，高速公路、普通公路养护市场业已完善，较多的行业壁垒已消除，此时采用区域化周期性养护模式条件已成熟，养护企业实施效果更佳。通过区域性高速公路、普通公路连网的养护市场。其优势如下：

　　1、便于协调。由于范围集中，同地方政府、交警、气象、水利、林业、自然资源等部门的联系，主要集中在一定区域，有效减少了协调压力。

　　2、养护企业覆盖范围相对集中，便于人员、设备的调配、使用。

　　3、区域化养护能够较好地体现互补效应。例如高速公路养护生成的沥青废料，经过再生就可以比较好地运用于普通公路，较好地节省养护成本，提高经济效益。

　　养护市场化是大势所趋，在此过程中，公路行业要紧密结合自身实际，求新图变，不断加强国家相关法律法规的学习，不断完善公路行业相关技术标准、尽早实施养护市场准入及相关养护资质管理办法、不断提升公路养护信息化水平等，以期更好地推动公路养护市场化的发展。