公路上的PPP 被误读的PPP
2015-04-21
政府部门在P P P项目建设管理上作风强势，过多过细地参与了项目的很多微观方面，很多时候阻碍了私营部门参与的积极性。
被误读的PPP尽管对于P P P的定义在内容和表达重点上不尽相同，但几个关键词：政府（公共部门）、社会资本（私营部门）、“全过程”合作、提供公共产品或公共服务、利益共享、风险共担、绩效等，它们构成了PPP概念的本质。
P P P常被误读为一种融资方式，在收费公路领域广泛应用的BOT就是这样。焦点都在于政府引入社会资本填补了公共财政投资的空缺，而对建设运营中的项目绩效和双方应承担的责任和风险往往关注度不足。尽管很多PPP模式客观上具有融资功能，其本质是与传统由政府主导供给方式相对应的一种替代性公共产品或服务的交付方式，由政府与社会资本建立长期的合作关系实现，目的在于通过合理的风险分配实现公共产品供给绩效的提升。同时，并非所有的PPP模式都需要融资，通过合作获取社会资本在管理、技术或者其他方面的优势以提高项目绩效也是采用PPP模式的目的之一。
通过引入社会资本，将原来由政府承担的初始公共资产的短期财政投入，转化为长期的政府付费或使用者付费，从而实现在短期内提供更多公共资产的目的。同时，将付费与公共服务的可用性进行捆绑激励，由于社会资本需要承担公共资产的运营维护职能，因此具有确保公共资产建设质量的积极性，从而实现全寿命周期的最优效率。在透明、合理的成本核算机制、定价机制和价格调整机制下，社会资本有动力通过改进管理和优化创新降低项目建设和运营维护成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下预算体制缺陷造成的成本管理问题，进而降低政府和/或社会公众为同等质量公共资产或公共服务所付出的成本。通过对社会资本技术经验的整合、服务创新激励以及项目协议约束，实现项目投资和管理层面的规模经济，在同等成本水平下提供更优质的公共服务。
政府可以专注于公共资产和公共服务的交付绩效监管与总体规划管理，同时可以获得更多、更有效的市场基准信息，在公共监管过程中实现公共管理能力的提升。
PPP中国史
自上世纪9 0年代，我国已经在基础设施领域开展了大量的P P P探索和实践，特别是作为P P P运作方式之一的B O T已经在收费公路领域有了广泛的应用。根据世界银行统计，自1990年至2013年，我国采用P P P模式的项目数量累计超过1000个。尽管由于对私营部门的定义差别，该数据并不能完全反映PPP在我国的应用状况，其PPP项目的绝对数量已经超过了绝大多数国家，但很多项目在利益分配、风险分担和政府监督三个核心环节上一直陷入“形似而神不似”的怪圈。与此同时，我国在P P P概念和原理的普及、法律体系的完善、P P P专门管理机构的职能建设、P P P项目操作指引和标准化工具的配备方面，与PPP发达国家存在较大差距。据亚洲开发银行对亚太地区P P P制度环境成熟度的评估，中国排在韩国、印度和日本之后，得分较低的两项是法律环境和机构设置，导致P P P项目操作过程中产生了运作不规范、风险和利益分配不当、履约管理不到位等问题。
十八届三中全会后，对市场地位的强调，使得P P P成为适应“国家治理现代化”、“加快转变政府职能”、“建立现代财政制度”、“推动新型城镇化健康发展”要求的一次变革，具有缓解“融资平台债务高”、“公共供给效率低”、“私人资本进入难”等矛盾和问题的作用，同时也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。
公路上的PPP
2014年中央释放的政策信号
4月和10月，两次国务院常务会议积极推广PPP模式。
5月21日，国家发改委公布80个领域鼓励社会投资的项目。
5月25日，财政部成立PPP工作领导小组。之后又成立PPP中心。
9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。
10月2日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》。
10月28日，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》；预算法的修订和中期财政规划，为PPP铺平道路。
12月4日，财政部和发改委分别发布PPP的项目操作指引和指导意见。
2015年1月19日，国家发改委牵头起草《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，同一天财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。P P P的顶层设计过程中，相关部委邀请专业机构和专家参与，形成了政府与社会力量合力推动P P P发展的新局面。交通运输部在2015年1月出台《关于全面深化交通运输改革的意见》，明确提出深化投融资体制改革、引导社会资本参与交通运输建设的目标。
公路上的PPP运作方式
P P P本身是个宽泛的概念，基本上处于传统政府提供和社会资本提供之间的各种混合模式都属于P P P模式。因此，众所周知的BOT只是PPP的一种，将PPP和BOT并列的提法并不准确。
根据项目是否为新建公路或已有公路项目、是否需要融资、是否需要改扩建、运营期满所有权或者经营权是否移交等标准，公路建设领域可以考虑采用的主要的PPP运作方式总结如图2所示。
对于需要引入资金并且运营期满需要移交的新建项目，通常采用的是应用最多的BOT模式，社会资本或项目公司承担新建公路项目设计、融资、建造、运营和养护的P P P运作方式, 合同期限一般为20至30年。BOT模式存在两个子模式，分别为BOOT（建设-拥有-运营-移交）和BTOT（建设-移交-运营-移交）。
B O O T模式下，公路建成后的整个运营期内所有权均归社会资本所有，运营期结束后再由社会资本移交给政府；BTOT模式下，公路建成后社会资本即将所有权移交给政府，仅保留资产运营权，运营期结束后再将资产运营权移交给政府。
对于需要引入资金并可以考虑运营期满所有权不移交的新建项目，BOO（建设-拥有-运营）是一种选择。BOO的公共职责转移和回报机制与B O T基本一致，区别在于B O O项目资产所有权始终属于社会资本，政府的目标是通过项目获得持续稳定的公共服务而非掌握公共资产。B O O合同期限通常为30年，在双方没有发生提前终止合同情形的情况下，可直接续约实现持续经营，不存在移交环节。
对于不需要引入资金的新建公路项目，可以采用L O T（租赁-运营-移交），是指政府将公路的运营和养护职责转移给社会资本或项目公司。政府承担公路建设投资，保留公路所有权并租赁给社会资本。通常情况下，社会资本或项目公司通过使用者付费回收成本，政府可分享部分收费作为公路租赁费用。合同期限一般为20年至30年。
公路上的PPP
既有公路项目也可以采用P P P模式，盘活道路资产、提升管养绩效或应对新的交通需求。对于不需要引入资金的既有项目，可以直接采用O&M（委托运营），是指政府将既有公路的运营和养护职责转移给社会资本或项目公司。政府保留公路所有权并向社会资本或者项目公司支付委托运营费。O&M通常采用中期合同的方式（可续签），可以用于对运营和养护有特殊要求的桥梁或者隧道项目，目的在于引入基础设施资产运营管理的团队，以解决缺乏具备相应运营管理技能和经验的人员的问题。
对于需要引入资金盘活现有公路资产的项目，T OT（移交-运营-移交）是常见的P P P运作方式，是指政府将既有公路所有权或经营权转让给社会资本或项目公司，由其承担运营和养护职责。社会资本通过政府或使用者付费实现公路资产所有权/经营权转让对价和运营维护成本的回收并获得一定的收益，合同期通常为20至30年。与BOT类似，TOT项目资产所有权/经营权通常会在运营期末无偿移交给政府，主要功能在于通过盘活固定资产融资，同时引入先进的运营管理经验。
既有公路的改扩建通常都伴随着对社会资本融资的需求，根据与社会资本合作期满所有权是否移交，可分别考虑ROT或者BBO方式。ROT的中文名称为改建-运营-移交，是将既有公路的改造、升级或扩建职责，以及相关的设计、融资和运营职责一并转移给社会资本或者项目公司的一种P P P运作方式，除增加了建造和融资功能外，其他属性和特征均与T O T方式一致。B B O的中文名称为购买-建设-运营，由B O O方式演变而来，二者区别主要是B B O方式下社会资本或项目公司从政府购入已有公路并进行改建、扩建，而非新建项目。
需要指出的是，B O T、 L O T、BO O、T O T、RO T等P P P运作方式的命名，是以公共资产的控制状态为基础的，在国内实践中应用较多。国际上还存在另一种并行的命名方式，即以政府转移给社会资本的公共职责为基础的命名方式，比如D B F O（设计-建造-融资-运营）和D B F O T（设计-建造-融资-运营-移交），大致相当于B O O和B O T。另外，在P P P模式的发源地和应用相对成熟的英国，其广泛应用于社会基础设施的“私人融资倡议”PPP模式被称为PFI。
2012年，根据P F I在英国20年实践的经验和教训，PF I的一些重要规则被修改完善，第二代PFI因此缩写为PF2。实践中，这些概念和缩写经常混在一起，容易产生误解，需要特别的注意。
PPP的交易结构
如果只看项目的收入来源或者支付方式，千差万别的P P P项目几乎都可以归结为三类：使用者付费模式、政府付费模式和可行性缺口补贴模式。
使用者付费模式是指由公路的最终用户向P P P项目公司付费的一种支付模式，作为可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的收费公路项目，基本上都采用的是征收道路通行费的使用者付费模式。通常，使用者付费项目采用政府定价方式，以避免社会资本利用具有自然垄断性的公共资产牟取超额利润损害社会公众的利益。
政府付费模式是指由政府使用财政资金直接向P P P项目公司付费的一种支付模式，也称政府购买服务模式。政府付费模式通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如非收费公路、河道治理等。政府购买服务模式下，政府支付的是所购买服务的对价，而非政府补贴，即该付费并不补贴项目公司的建设行为，而是以项目进入商业运营为标志，通过绩效合同方式实现付费与绩效水平挂钩，以形成激励相容的机制保证政府购买服务相比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。
非收费公路和市政道路可以采用政府付费的P P P模式，政府通常在道路开始运营时而非开始建设时支付，付费金额取决于社会资本或者项目公司按照协议约定所提供的服务的可用性程度，这种方式通常称之为可用性支付或者按绩效支付。社会资本或者项目公司需按照协议负责道路建设、运营和养护，以及采取必要的措施，以实现和维持P P P协议规定的服务标准，通常既包括道路及附属设施的建设标准，也包括在约定时间内维持这些设施在一定服务水平的养护标准，同时还包括维护道路安全、应急保障以及道路资产保值增值等管理绩效。
非收费道路项目采用政府付费的P P P模式时，还有一种特殊的支付方式，即影子收费。同使用者付费类似，按照协议融资、建设和运营养护道路的社会资本或者项目公司仍然根据道路的实际交通量获得收益，只不过这个费用不是向道路使用者征收，而是由政府支付。影子收费和可用性支付最大的区别在于社会资本承担的风险不同。影子收费项目的风险在需求端，和使用者付费模式一样，社会资本将分担未来交通量的不确定性风险。按照可用性支付的项目，风险在供给端，即社会资本或者项目公司提供的服务是否能够满足双方协议的要求。在绝大多数公路不收费的英国，政府付费的P P P模式在公路建设中有广泛的应用，影子收费和可用性支付这两种方式都有采用。
无论采用哪一种支付方式，通过公路融资、建设、运营和养护的相关风险合理转移实现全寿命周期内的项目交付绩效最优，是非收费道路项目采用P P P模式的关键。可行性缺口补贴模式可以视为使用者付费和政府付费两种模式的结合，即对通行费收入不足以支撑社会资本获得满意的收益水平，甚至无法回收初始投资和运营维护成本的收费公路项目，政府可以通过财政补贴等方式弥补可行性缺口，使社会资本可以获得合理的投资和运营回报。P P P项目中，可行性缺口补贴的方式包括：前补贴（无偿划拨资金、政府出资入股且分红比例低于股权比例、政府无偿或低价租赁项目资产）、后补贴（运营期补贴）、政策性补贴（财政贴息、税收返还、无偿划拨土地使用权）等。用于公路项目常见的补贴形式见表1。
公路PPP项目关键点
政策制度框架是必要前提
尽管我国已经有了大量收费公路B O T项目的实践，但面对新形势下推广P P P的需求，相应的法律法规、技术标准、行业规范等极度欠缺。P P P立法已经启动，但并非一部单独法律能解决所有问题，需要构建多层次相互衔接的法律法规体系，特别是公路行业相关的法律法规需要与时俱进。同时，与P P P相关的机构职能应明确，随着中央层级PPP中心的成立，地方相应的P P P管理机构也应尽快落地，但如何与现行公路项目投融资决策、审批流程衔接，是实践中各地需要探索解决的问题。PPP项目的总体操作指南已经由相关部门发布，下一步交通部门应配合综合部门针对公路行业细化操作办法和编制标准合同。
服务质量和供给效率是决策依据
通过政府和社会资本合作提高公路服务的质量和供给效率应始终是公路项目采用P P P模式的决策依据。P P P有个非常重要的原则—Value for Money(VFM), 翻译成物有所值，意思是PPP模式比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。这既是通用的决策依据，也已经在财政部和发改委等相关部委的官方文件中提出，财政部的PPP项目操作指南更要求所有的PPP项目进行V F M评价，相应的量化评估工具正在由相关部委组织专家开发当中。
公路P P P项目实现V F M有很多种途径，现金流时机、交易成本、设计方案、项目管理、风险控制、资产管理和市场化养护等都可能导致P P P模式和政府主导模式在全生命周期成本与可满足交通需求的服务质量之间产生不同的组合。政府主导投资交付的公路项目中，投资超概和交工延迟等现象屡见不鲜。我国过去很多的公路BOT项目往往仅强调引入建设资金，对通过与社会资本合作实现成本控制、按时交付以及质量提升等往往关注不够。英国审计署对英国高速公路P P P项目统计显示，相比较政府主导的投资项目，P P P项目的建设成本平均节约19%，运营成本平均节约34%。因此，V F M原则应成为公路PPP项目的重要决策依据。
合理的风险分配是核心
合理的风险分配是P P P项目成功的核心要素。P P P强调利益共享和风险共担，由更有能力承担风险的一方承担相应的风险，是P P P的一个基本原则。政府在风险分配中将全部风险或者不适合的部分风险都转移给社会资本既不负责也不合理，不仅增加项目失败概率，也会因为风险溢价推高项目成本。对于按照使用者付费或者影子收费的公路PPP项目，未来交通流量通常是项目最大的风险，也成为项目成败的关键。过去的公路B O T项目中出现交通量大大低于预测而使项目出现重大财务问题的项目并不多见，但国内预期交通量较大的干线公路已经随着路网完善变得越来越少，而公路建设成本近年却快速增加，这使得交通流量的风险在公路P P P项目日益凸现。为保持公路P P P项目成功实施，交通流量风险的重新分配逐渐成为必需。采用按照可用性或者绩效支付由政府完全承担交通流量风险，或者采用担保最小交通流量等可行性缺口补贴模式由政府分担交通流量风险，都是可以考虑的方式。为了分担公路项目预期交通流量的不确定性风险，澳大利亚交通部门目前正在尝试GB T S (政府建造-收费-售卖)模式，即将一个大型项目分段实施，政府出资建造第一段然后收费，一至两年后依据基于实际交通量预测的未来交通量估值，转让给社会资本运营，回收的项目资金用于下一段公路的建造，由此循环。政府完全承担了运营初期的交通风险，而基于运营初期实际交通量的预测相比完全基于模型的预测大大减小了其不确定性，从而增加了项目对社会资本的吸引力，也降低了项目失败的风险。
政府的契约精神和能力建设是基础
在P P P相关立法和全面推进依法治国的大背景下，合作双方尤其是政府参与方，严格依照相关法律和协议履约的契约精神是项目成功必不可少的因素。另一方面，在过去一些B O T项目实践中，政府方可以依靠行政力量在合作中占据优势地位，弥补项目协议中不利的漏洞甚至违约、毁约。随着政府参与方受制于法律的约束逐渐增加，如何在项目协议准备时就充分识别长期合作中的风险并设定必要的条款保障政府参与方的利益，就变得尤为重要。同时，公路P P P项目往往较传统政府主导投资的项目交易结构更复杂，对项目前期的准备要求更高，尤其是政府按照可用性或者绩效付费的公路P P P项目，对通常只有收费公路B O T项目经验的政府部门不仅是个全新的课题，这种模式本身在项目开发、合同准备、招标采购、履约监管和争端解决等方面都对政府方的能力提出更高的要求。与收费公路B O T项目不同，按照可用性或者绩效付费的公路PPP项目中政府方的参与将贯穿项目建设和运营全过程。因此，需要对相关政府部门开展相关能力建设培训，以适应公路P P P项目实施的需求。另外，根据具体项目的需求，聘请专业的财务顾问、法律顾问或者技术顾问，也是弥补政府参与方能力不足的一个有效途径。
公共财政管理体系改革是根本保障
我国的年度预算制度因多年期财政预算规则和预算平衡机制的缺失，容易导致各级政府年度预算缺乏长期性、连续性和自我约束。与公路相关的债务往往是构成地方债务的主要部分。去年开始进行的一系列配套公共财政管理体系改革，包括变更年度预算为中长期跨年度预算、试行中期财政规划以及逐步推行综合财务报表制度等，会从根本上抑制地方政府的举债冲动和控制其盲目举债行为，为政府付费和政府补贴的P P P项目提供基本保障。一方面，面对P P P项目的长期合同，只有在政府中长期财政预算中做出了安排的政府支出才真正具有约束力，才能真正保障PPP合同的执行。
另一方面，通过财政预算总盘子跨年度平衡测算，各级政府可以统筹近期和远期支出，对可以做什么样的P P P项目和政府付费或者补贴到什么程度，真正做到心中有数。另外，伴随相关政策的实施和政府职能的转变，必须处理好政府与交通投融资平台等企业的关系，政府为企业提供担保或干涉企业投资的行为都应坚决停止。
