【专家说法】出租车经营立法须成体系
2015-06-04
当前，出租汽车经营的立法虽然存在“缺法少规”的现象，还没有形成完备的出租汽车法律规范体系，但不能说是无法可依。
2004年412号行政法规《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，设定了3个行政许可项目，即：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。2015年1月1日交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》施行，对出租汽车经营服务提出了明确规定：出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动，包括巡游式和预约式出租汽车经营方式，前者是在道路上巡游揽客，后者是通过预约方式承揽乘客。鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权；设区的市级或者县级道路运输管理机构应当根据投标人提供的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素，择优配置出租汽车的车辆经营权，向中标人发放车辆经营权证明，并与中标人签订经营协议。
这两部规章的发布，意味着在推进出租汽车经营深化改革时，在出租汽车经营类型、行政许可项目、行政许可方式等方面，目前的立法是初步能适应的。社会上部分人主张的出租汽车改革“无法可依”、“破法改革”，是对出租汽车立法了解不够所致。同时，出租汽车经营还没有形成完备的法规体系，在一定程度上也客观存在，表现为：一是没有完整、系统的法律、行政法规；二是与出租汽车经营存在“近亲”关系的汽车租赁（不提供驾驶员服务）的立法，在国家层面确实是空白，只有部分盛市有地方立法。因此如何加快国家层面完备、统一的法规体系，应当是改革的首要任务。
同时，从当前“专车”争议暴露出的问题看，高效的出租汽车经营法治实施体系也还有待加强，表现为：一是出租汽车发展的规划不到位，使得发展不能适应需求；二是预约式出租汽车行政许可“零存在”或者数量很少，使得高层次需求长期没有合法的服务主体供给；三是出租汽车经营的行政许可还没有完全实施服务质量招标投标，不能满足公开、公平、公正原则要求；四是出租汽车驾驶员服务考核方法异化为单向的行政考核，缺乏面向服务乘客的直接考核；五是信息化水平落后，包括网络约车服务在内的电召发展不能满足合法经营者、乘客的要求；六是行政处罚、行政强制、行政检查存在选择性执法，这些问题在许多地方或多或少存在。
因此，出租汽车改革的决策重点，应当确定为“如何形成统一的法规体系，以及高效的出租汽车经营法治实施体系”。
在推进出租车行业深化改革的过程中，还要注意舆论保障、法治保障。当前，媒体对出租车行业现状有很多错误解读。比如，《反垄断法》规定的垄断行为是：经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。但部分媒体没有认真研究出租汽车经营行业是否存在这几种“垄断行为”，直接就给行业扣上垄断的“帽子”。出租汽车深化改革的决策，一方面不能受错误的舆论影响，另一方面也应当反思如何帮助媒体把握好合法且准确的监督观点，使舆论监督和其他监督形成正向的合力。
再以法治保障看，出租汽车经营的法治保障在财力物力、人力资源上缺乏保障。如以“份子钱”暴露出的问题看，其本质是劳动者劳动权益的纠纷，应当是人力资源与社会保障部门采用劳动争议解决方法为合法有效的体制机制，但许多地方是由交通运输主管部门去解决劳动争议，这一错误的体制机制必然导致决策的“无力”。因此，形成严密的法治监督体系、形成有力的法治保障体系，也应当成为出租汽车改革决策的重点。
