收费公路的债务风险应未雨绸缪
2015-07-03
收费公路的债务风险应未雨绸缪
首席评论
□聂日明
昨日报载，6月30日，交通运输部公布的《2014年全国收费公路统计公报》数据显示，截至2014年底，全国收费公路里程为16.26万公里，全年通行费总收入为3916亿元，主要为收费高速公路贡献。全年收支相抵后，收费公路净亏损1571.1亿元，是2013年的2.4倍。同时各省披露的数据显示，全国25个省份的收费公路出现亏损，仅皖粤浙沪四地为盈余。
收费公路制度是中国高等级公路网跨越式发展的基矗传统以政府投资修建、使用者免费的模式，受政府财政规模限制，极大地抑制了供给。从国际视野来看，中国是大国中少有的主干高等级公路以收费公路为主。中国现有公路网中，超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是收费公路。到目前为止，中国高速公路总里程超过10万公里，居世界第一，可以说全是用路者付费模式的功劳。
尽管如此，限于收费公路修建的决策并非完全市场化，中国也修建了大量车流很少的收费公路。公报显示，中国收费公路整体亏损，亏损额逐年扩大，2010年还是整体盈利的，2011年开始亏损，从当年的323亿元扩大到2014年的1571亿元。
交通运输部认为，收费公路的债务风险尚且可控，主要原因有二：第一，债务余额下降至3.8万亿元，减少了近10%，第二，通行费收入用于可偿债的资金仍可覆盖付息需求。整体来看，确实如此。但交通部忽略了一个非常重要的问题，收费公路修建并非以国家为主体，而是以地方政府为主体，尤其是省级政府。衡量收费公路的债务风险不能看全国平均水平，而要看各省的情况。
从全国来看，2014年的亏损额占通行费收入的比重为40%，亦即每赚10块钱，要亏损4块钱。分省来看，高达14个省的亏损额占通行费收入比重超过全国平均水平，其中陕西省的数值高达204%，每赚10块钱的通行费，陕西省的收费公路要亏约20块。相反浙江、广东、江苏等地的收费公路不仅处于盈余状态，通行费收入总额也居全国前列，三省的通行费合计占全国的26%。只是各省收费公路的经营是独立的，浙江的盈余不可能去补贴陕西的亏损。
以云南、贵州、陕西为代表的地方政府，高速公路等收费公路的修建已经过剩，甚至超过了当地经济发展的需求，其风险也未必是当地财政可以覆盖的。某些地区的公路融资主体的城投债在银行间市场也频传违约风险，公开信息显示，云南等地区的城投债，有时会出现无价无市的局面，市场已经用实际行动表示了他们对云南基础设施投资前景的看法。
近几年，陕西、云南、山东等亏损额较大的省份，已经缩减了高速公路等收费公路的建设，陕西的高速公路里程增长从2012年的7.4%降到2014年的2.4%，而云南同期则从7.2%降到1.3%。但贵州、新疆等地还保持了20%以上的增长，未来的债务值得关注。
交通运输部认为，待大规模建设高峰过去，路网处于稳定完善，届时债务规模会逐步下降，收费公路的偿债能力将不断增强，直至偿还全部债务。这一结论是建立在所有的公路上的车流都会增加的假设上，事实却未必如此。随着中国进一步城市化，人口、经济主体逐步向特大城市圈和区域中心城市集中，中西部不发达地区的很多现存和规划中的路网的车流不一定乐观。这是否意味着我们要及早筹划如何处置这些路网对应的债务风险，以未雨绸缪？
（作者是上海金融与法律研究院研究员）
（原标题：收费公路的债务风险应未雨绸缪）
