交通部谈修订收费公路条例原因:难以兼顾公平与效率
2015-07-22
中国网7月21日讯《收费公路管理条例》修订稿今起向社会公开征求意见，交通运输部法制司副司长魏东表示，现行《条例》难以兼顾公平与效率，现行收费公路政策吸引社会资本投资公路建设的功能逐步减弱。
魏东说，1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路，收费还贷”的重大决定，为破解公路基础设施严重滞后对经济社会发展的瓶颈制约，提供了政策依据，对我国公路交通的跨越式发展起到了至关重要的作用。高速公路从零起步，达到了去年底的11.2万公里，里程规模成为世界第一，有效支撑了经济社会快速发展对公路交通的旺盛需求。2004年出台的《收费公路管理条例》，对促进公路事业发展、规范收费公路的管理起到了重要作用。但随着经济社会的快速发展、国家公路网的逐步连线成网以及国家财税体制改革的推进，从我国的国情出发，充分考虑对国家财力的需求与可能，以及国家鼓励社会资本投资交通基础设施的政策导向，我国公路交通基础设施的发展，特别是新建公路的发展，仍然需要坚持收费公路政策。但是现行《条例》的政策导向、部分制度已不适应全面深化改革的要求，亟需修订。
魏东说，现行《条例》已无法适应全面深化改革特别是财税体制改革的新要求。根据新修订的《预算法》和财税体制改革的新要求，今后政府为发展公益性事业的举债渠道将统一调整为发行政府债券，实行总量控制，不得再以其他方式举借政府债务。政府债券的“借、用、还”全部纳入预算管理。这使现行《条例》确立的收费公路主要制度所依据的政策发生了根本变化，现行《条例》规定的由地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者有偿集资建设收费公路的筹融资模式为此将需要进行调整，举债和偿债主体将从交通运输主管部门变更为地方人民政府，举债的方式是发行政府专项债券，政府管理的收费公路的车辆通行费收入必须全部纳入政府预算管理。
现行《条例》的有关制度难以兼顾公平与效率。在政府财力严重不足的历史条件下，现行收费公路政策的初始导向主要是以筹集公路建设资金为主。随着公路网不断发展和完善，并考虑到上世纪90年代建成的高速公路逐步进入大修养护期的实际需要，收费公路的养护和运营管理资金的来源就成为必须解决的现实问题，加之收费公路政策对调节交通流量的作用，收费公路政策需要从单纯筹措建设资金，向保障公路基础设施完好畅通，实现流量调节，优化资源配置等综合功能拓展或转换。从国际和国内公路交通网发展实践看，收费与收税制度的选择，主要是兼顾公平与效率的选择。普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，对社会公众提供均等化的公共普遍服务；收费公路则由于以对特定用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，而宜采用直接收费的方式，其建设养护管理资金主要由用路者负担，解决税负不公平问题。通过《条例》的修订，努力构建“以非收费公路为主、收费公路为辅的两个公路体系”，实现“用路者付费，差别化负担”，兼顾公平与效率，更好地保障不同用路群体的权益，满足社会公众差异化的出行需求。
魏东指出，现行《条例》的有关制度无法适应高速公路网络化运营和长期养护管理的客观需要。现行《条例》制定时，有关制度设计是立足于当时尚未成网的公路发展实际的。随着公路建设步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐渐转变为集中统一的路网管理，2015年底将基本实现全国高速公路电子不停车收费联网。而现行《条例》中以路段为单位核算收费标准和收费期限的模式，难以适应高速公路的网络化运营，严重影响高速公路网的整体性和通行服务效率。此外，多年来非收费公路的养护资金主要来源于返还的成品油消费税，收费公路的养护经费由通行费收入负担。目前成品油消费税中交通转移支付资金仅能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求，不具备承担高速公路养护管理支出责任的能力，高速公路养护资金在偿债期和经营期结束后，需要建立科学规范稳定的资金保障制度。
现行收费公路政策吸引社会资本投资公路建设的功能逐步减弱。现行《条例》对政府与投资者、债权人的权利、义务界定还不够清晰，缺乏有效的合理定价、收益调节和财政补贴机制，难以保障投资者获得合理回报，或调节过高的利益获龋对新建公路很难吸引社会资本投入，银行放贷意愿也在减弱。此外，高速公路改建扩容政策不清晰，待建高速公路项目引资难成为当前发展的突出问题，国家公路网规划的实施面临巨大资金压力。
魏东强调，现行《条例》在收费公路信息公开以及对转让、运营的监督管理等方面规定不完善，政策执行中暴露出的问题需要进一步严格规范。收费公路政策在实施中由于信息公开不足，再加上实际工作存在的如收费公路转让的不规范、对部分收费公路管理不到位等问题，难以保障社会公众对收费公路运行管理必要的知情权，造成公众对有关政策了解不全面，甚至存在误解，需要通过修订条例对相关内容加以明确和规范。
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