公路收费延期你同意吗
2015-07-22
7月13日，工人在甘肃兰州至永靖沿黄一级公路上施工。该公路是甘肃甘南藏族自治州、临夏回族自治州与青海盛甘肃河西走廊及新疆维吾尔自治区之间交通往来的重要通道，预计2015年10月底建成通车。新华社发（史有东摄）
“《收费公路管理条例》修订稿重点从八个方面作了修订。”交通运输部法制司副司长魏东在21日举行的收费公路管理条例专题发布会上透露。其中，收费期限问题备受关注。《条例》修订稿中没有规定具体的收费期限，而是明确“按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准确定收费期限”。
收费期限是一个敏感问题。在很多专家看来，《条例》的修订旨在破解公路建设的债务难题，是中国公路持续发展的必需。但是，这是否意味着公路收费就没有尽头？延期收费是否合法？延期的同时能否降低收费标准？
公路收费是否无穷期
根据现行《收费公路管理条例》第十四条，收费公路的收费期限，由盛自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年；国家确定的中西部盛自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年；经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年；国家确定的中西部盛自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。
而在《收费公路管理条例》修订稿中，相关表述发生了改变——“一是政府收费公路中的高速公路实行统借统还，高速公路以外的政府收费公路，维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。二是特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中，高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。”魏东说。
此外，按照《条例》修订稿，政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费，以解决高速公路养护费用的问题，保证高速公路正常通行。对一级收费公路改建为高速公路或者为提高高速公路通行能力增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费，其剩余政府性债务经审计后全部纳入预算管理。
按修订内容，高速公路以后是否将长期收费？对此，交通运输部公路局副局长王太回应说：“我国处在社会主义初级阶段，这是我们国家的基本国情，专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求，这是实际情况。借鉴欧美发达国家的经验和政策的趋势，我们认为，坚持和依靠收费公路政策，仍然是公路交通可持续发展的必然选择。”
“收费”与“收税”的选择题
在21日的发布会上，国家行政学院教授王伟以日本公路发展为例进行了分析——“2009年，当时日本民主党执政，为赢得民众支持，民主党试图推行日本高速公路免费，于是向社会征求意见。但是，民意调查中反对高速公路免费的人占比高达68.1%，支持高速公路免费的只有26.1%。为什么？因为很多人看到，免费其实会带来另一种不公平。”
倘若在中国进行类似的调查，也许结果会大不一样。
在我国，对于收费公路，很多人心存疑问——公路作为一种公共服务品，理应由公共财政买单。从车主的角度来看，买车的时候交了车购税，加油的时候交了燃油税，为什么用路的时候还要再交通行费？而从国外看，美国的收费公路就很少，为什么中国就做不到？
当记者问及中国公路为何要坚持收费时，王伟回应说，我们国家公路发展的税，一是车购税，主要用于公路建设；二是成品油消费税，主要用于非收费普通公路养护，“由税务部门来征收的成品油消费税并不是全部都用于普通公路养护的，这个税收中间很大一部分是分给了航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展，甚至还要分给农业机械柴油和渔民渔船柴油作为补助。所以，收费公路自身的养护管理、债务偿还，包括社会资本投资的回收等就需要通过车辆通行费予以保证”。
“世界上任何国家都没有真正意义的免费公路，虽然公路是公共产品，但是它的资金来源不是税收就是收费。”在王伟看来，收税和收费之间是此消彼长的关系。世界银行曾经估算，如果中国公路的全部资金都不靠收费，而由收税来进行养护，2006年的燃油税要征收30%，如果连建设和债务偿还都要靠税收解决，油价要增加3倍以上，这个数字是惊人的。
为了解决税收不足的问题，有的发达国家已在向收费公路转型。以德国为例，2003年高速公路开始对12吨以上的货车征收通行费，到了2012年，征收范围从高速公路扩大到了四车道的普通联邦公路，而且明年德国又将开始对小客车征收高速公路通行费,王伟介绍说。
延期后，收费标准能否降下来
目前全国高速公路的收费平均大约是0.47元一公里，江苏约0.45元一公里。“这个标准对老百姓来讲还是偏高。但与此同时，我们必须看到，高速公路‘全免费’是不现实的。”在2014年两会期间，全国政协委员、江苏省交通运输厅厅长游庆仲曾提交了按法定程序完成收费公路管理条例修订的提案。他认为，从长远看，国家应明确“高速公路低标准、长期化的收费政策”。
按照交通运输部公布的全国收费公路统计公报——2014年，全国收费公路通行费收入3916亿元，支出5487.1亿元，收支缺口为1571.1亿元，比2013年的661亿元扩大910.1亿元。
“公路全免费在当前并不现实。”游庆仲说，这就意味着要将高速公路纳入基本公共服务，但要看到，现在以及今后相当长的时期，国家都没有足够的公共财力去承担，事实上也没有必要将高速公路列入基本公共服务范围。如果公共财力相对充裕，也应当首先用于提升普通公路网的通行能力，这将更加具有普遍服务的意义。
无论对使用者还是物流成本而言，收费价格才是关键。在游庆仲看来，在明确高速公路的定位属性和长期收费政策的前提下，国家可以限定收费标准上限并且根据实际几年一调整，整体上逐步降低收费标准，这才是社会所期待的。“建议采取国家放宽年限限制而严格限定收费标准并逐步降低收费标准，地方政府按照政府还贷或特许经营等法律法规确定项目收费限期。”游庆仲说。
当前，如何兼顾百姓需求与公路持续发展，如何考量现实难度和长远利好，如何跳出部门和地方利益实现百姓利益的最大化，都需要以更大的勇气和智慧推进改革。唯此，才能凝聚共识，实现突破。
（本报北京7月21日电本报记者冯蕾）
