让收费公路管理走向“精耕”立法时代
2015-07-22
洪丹
7月21日，交通运输部召开新闻发布会，向社会公布《收费公路管理条例》修订稿，并将向社会进行为期一个月的公开征求意见。修订稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，明确政府收费公路实行规范的预算管理，除收费公路权益外，所有收费公路资产均不得转让和上市交易，同时提高了收费公路设置门槛，并对收费期限作出调整。收费公路问题一直是舆论关注的热点，可以预见的是，这次征求意见必将迎来一个民众参与意见表达的高峰。
条例修改稿确立“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，突出了收费公路和非收费公路的不同政策，体现了两个公路体系统筹发展的导向，构建“以非收费公路为主、收费公路为辅的两个公路体系”。一是从资金来源上，明确政府对非收费公路的投入义务，明确收费公路的多元化筹资渠道；二是从等级构成上，明确收费公路以高速公路为主体。事实上，早在4年前交通部新闻发言人就曾经表态构建“两个路网体系”，其中，“非收费公路体系”占全国公路总里程的96%以上。当时这一表态曾引发普遍热议，4年后的今日修改条例，到底是离这一承诺更远抑或更近了，显然是关注的焦点。
从修改的条文来看，普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，对社会公众提供均等化的公共普遍服务；收费公路则由于以对特定用路群体提供效率服务为目标，其建设养护管理资金主要由用路者负担。这明确了政府对于提供普通道路公共产品的供给义务，在立法中尚属首次予以确认。同时严格控制高速公路以外的收费里程规模，严格收费公路的设置，由原来中西部经批准二级公路可以收费的规定，进一步限定为新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。在另一方面，新建公路如今难以吸引社会资本投入，银行放贷意愿也在减弱。待建高速公路项目引资难成为当前发展的突出问题，国家公路网规划的实施面临巨大资金压力。正因此，条例修改草案放宽了收费年限限制，可以突破原先30年的红线，而且在收费期结束后将实行养护管理收费，以期保障投资者获得合理回报。这成为舆论最为热议的条款。
对于收费公路的现状，民众也并非杞人忧天。一本算不清的账本，一些永远还不完的债，一直关不掉的收费站……成为了民众深刻的印记。有多少收费公路是通过民众奔走呼吁才终于结束了收费，国家叫停二级公路收费已经几年，直至今天在全国范围内却依然可以看到违规收费的现象。2004年的《收费公路管理条例》为高速公路收费设置了30年的期限，尽管收费期限并不短，甚至成为了各条高速纷纷向其靠拢的红线，但终归是一条红线，碰之不得。如果取消了期限红线，又是否能保证用路者所缴费用真正用于修路还贷之上？事实上，车主为了通行道路而付出的花费并不少，除了各个城市相继推出的年票制，还有涵盖在油费之中比例并不低的燃油税，但这些花费是否用在刀刃上、用在最需要维护保养的道路之上，往往成谜。
近年来，“开门立法”开启了扩大公民有序参与、提高立法质量的立法新常态。2012年征求意见的劳动合同法修正案草案，收到55万多条意见，创下了意见征集数量之最。同时，立法机关在征求意见结束之后，对收到的意见进行了细致的梳理并公之于众，让大家看到了立法机关征求民意的拳拳之心。交通部此次修改条例同样引发了强烈的关注，征求民意自然不应成为一个走过场的程序，而应对反馈的意见进行梳理甄别，并根据民意吸收到部门立法之中，才能从注重立法数量的泛立法时代转向注重质量的“精耕”立法时代。
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