【关注】超限卸载，法治的界限
2015-07-29
治理货车非法超限运输，主要目的在于消除其违法行为，从而保护路产路权安全。然而，在超限运输管理的实践中，常常看到车辆在运输途中被公路执法人员拦下要求卸载，但是来自车主和司机的阻力相当大，由此而产生的矛盾与纠纷突出。近日，在邯临（邯郸—临西）公路周曲段，一辆涉嫌超限货车就因故意撞击并推行治超执法车，被当地检察机关批捕。
产生这种现象，有诸多原因，但是，不可否认，一些一线执法人员没能正确遵循相关法律法规原则和规定、相应执法保障条件不到位也是不容忽视的因素。那么，超限货物为啥卸、啥货卸、谁来卸，如何解析涉及的诸多问题，依法怎么看，依法怎么办？
卸载目的是消除违法状态
任何行政执法的目的都是围绕保护合法和制止违法而进行的。《公路法》规定，交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。同时规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处3万元以下的罚款。
《公路安全保护条例》规定，在公路上行驶的车辆，车货总体的外廓尺寸、轴荷或者总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船限定标准的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。
以上对违法行为“制止”、“责令停止违法行为”和“责令改正”的规定，就是实施卸载的法律依据。法律对超限运输车辆实施卸载的目的是制止违法行为、消除违法状态，使超限车辆不再对公路及其设施再次损害。
2004年交通部、公安部与国家发展和改革委员会联合发布的《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》对车货总重限值作出了具体规定，其中六轴以上车辆的最大限值不能超过55吨。
有媒体报道的个别地方的公路治超执法人员对非法超限运输车辆采取的“只罚款不卸载”的做法，显然违背了有关法治精神。
卸载范围是可以解体货物
所谓“卸载”是指车辆装载的超限部分货物，不超限部分货物不能卸载。这就要求卸载货物应该是运载可分装的货物，其前提是货物可以解体，所以卸载和分装都是消除违法状态。交通运输部《公路超限检测站管理办法》第二十七条规定，经检测认定车辆存在违法超限运输情形的，公路超限检测站执法人员应当按照以下要求进行处理：（一）对运载可分载货物的，应当责令当事人采取卸载、分装等改正措施，消除违法状态；对整车运输鲜活农产品以及易燃、易爆危险品的，按照有关规定处理；（二）对运载不可解体大件物品且未办理超限运输许可手续的，应当责令当事人停止违法行为，接受调查处理，并告知当事人到有关部门申请办理超限运输许可手续。
不过，根据法律规定，有几种情况不采取卸载措施。《公路法》第五十条规定，“超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”。可见，经批准（许可）的超限运输车辆可以超限运输，也就无需卸载。三部委《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》规定，“各级交通、公安部门对于整车运输蔬菜等农产品的车辆要严格坚持不扣车、不卸载、不罚款的三不政策”。交通运输部2009年下发的《关于进一步加强和规范治理车辆非法超限运输工作的通知》明确，整车运送鲜活农产品或油气等危险化学品的非法超限超载车辆，按有关规定处理。同时将违法信息抄告所属道路运输管理机构按规定处理。
综合上述法律及文件，可以概括为：一是可解体货物擅自超限运输车辆应该卸载；二是经批准不可解体的大件物品不予以卸载；三是鲜活农产品及油气等化学危险品可不卸载，但应登记抄告。
卸载原则是自行卸载货物
超限货物应该如何卸载？交通部2000年第2号令《超限运输车辆行驶公路管理规定》规定，“应责令承运人自行卸去超限的部分物品，并补办有关手续”。交通运输部《公路超限检测站管理办法》规定，公路超限检测站应当监督当事人对超限运输车辆采取卸载、分装等消除违法状态的改正措施。交通部等七部委2004年下发的《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》明确，实施卸载一般由交通、公安部门的执法人员告知车主或者司机自行卸载。
因此，无论是自行卸去货物，还是监督当事人卸载、分装，都不是执法部门直接代为卸载，而是责令或监督卸载。其他法律也有明确规定，《道路交通安全法实施条例》第一百零六条规定，载货汽车超过核定载质量的，公安机关交通管理部门依法扣留机动车后，驾驶人应当将超载的货物卸载，费用由超载机动车的驾驶人或者所有人承担。
《道路运输条例》第六十二条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，发现车辆超载行为的，应当立即予以制止，并采取相应措施安排旅客改乘或者强制卸货。这里的强制卸货，也可理解为首先强制自行卸货。不能自行卸货怎么办？采取强制措施，只能是扣留车辆至违法状态的消除。可见，公安交通管理机构和道路运输管理机构可采取强制卸货措施，而公路管理机构没有强制卸载货物的法律依据，只能“制止”、“责令停止”、“责令改正”或“监督”当事人卸载，但对已经扣押或停驶的车辆，拒不执行责令卸载决定的，根据《行政强制法》相关规定，可以采取代履行的强制执行行为。需要说明的是，对不履行行政处理决定的才能实施代履行措施。
卸载场地应配备卸载工具
有一位领导在超限检测站进行明察暗访时说，我有一台运输袋装水泥的车想卸货，请问能否卸，往哪儿卸？治超人员指着超限检测站院内说，经检测如果超限了，就往卸货场地卸。这位领导又说，没有工具怎么卸，货物雨淋或丢失了怎么办？能保证完好无损吗？最后下结论：这个超限站点没有封闭库房，不具备检测治超条件。
公路法律法规对超限货物卸载的地点和场所没有作出规定，但是部门规章和规范性文件对卸货的地点有明确规定。交通运输部《公路超限检测站管理办法》第十一条规定，建设公路超限检测站，应当根据车辆超限检测的需要，合理设置检测、执法处理、卸载、停车等车辆超限检测基本功能区。七部委《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》中规定，要依法设置固定或临时检查站点，选择、配备必要的称重设备、卸载机具和卸载场地，采取固定检查与流动巡查相结合的方式，对超限超载车辆进行检测和卸载。
可见，只有满足卸载所需要的场地和机具，才能满足超限检测站的基本功能和职责。目前，我国超限检测站，有卸载场地的多，具备卸载设备和工具以及设有卸载货物库房的不多。实施卸载需要配备场地和机具，否则难以实施卸载。
然而，截至目前，仍有治超卸货场没能按要求配备相应卸载工具，给治超执法带来现实困惑。
卸载货物免费保管不超过3天
《公路超限检测站管理办法》第二十九条第二款规定，“需要协助卸载、分装超限货物或者保管卸载货物的，相关收费标准应当按照盛自治区、直辖市人民政府物价部门核定的标准执行。卸载货物超过保管期限经通知当事人仍不领取的，可以按照有关规定予以处理。”
七部委《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》规定，需要提供协助卸载和保管货物的，相关的收费标准由省级价格主管部门核定。此外，各级交通部门可根据卸载货物的种类为卸载货物提供不超过3天的免费保管时间。卸载货物超过保管期限经通知仍不运走的，按规定变卖，扣除相关费用后，通知当事人领龋逾期不领取的，按照有关规定上缴财政。
（作者为吉林省松原市公路管理处永安超限检测站站长）
