新旧业态交织“专车”爆发式增长拷问监管创新
2015-09-17
长期严格管制的出租车行业，被互联网技术无情地撕开了口子，监管思维面临全新挑战。网约专车开展运营已成为普遍现象，将其纳入监管体系十分紧迫。
记者在采访中了解到，业内人士普遍认为，在出租车行业借力“互联网＋”深化行业改革的过程中，需要以新的思维看待老问题、面对新挑战，既要坚持“方便群众出行”的根本目标，也要充分考虑新旧业态从业者利益调整；既要鼓励创新用好“互联网＋”，也要果断有力地对野蛮生长的新业态实施引导和监管；既要加快制度出台，释放积极而明确的信号，又要授权先行地区率先试点，探索完善改革措施。
老问题新挑战相互交织
业内人士和专家学者认为，出租车行业原先存在着“出租车数量少、份子钱压力大”等老问题，如今在网约“专车”倒逼之下，出租车行业又面临“放开准入门槛、放开数量管控、放开价格监管”的新挑战。老问题和新挑战既相互叠加又良性互动，使形势出现新变化。
首先，将网约“专车”纳入监管体系的紧迫性增强。东南大学交通法治与发展研究中心副主任顾大松说，早期市场主体推动的网约“专车”创新，敏锐地捕捉了城市居民出行质量提升需求，填补了行业缺乏的约租车类型。但是到创新后期，私家车开展运营已成为普遍现象，这对传统客运体系造成巨大冲击，将其纳入监管体系十分紧迫。
其次，健全传统巡游出租车运价动态调整机制紧迫性增强。中国政法大学民商经济法院副教授王军说，长远来看，传统巡游出租车将面临需求萎缩，将来会与约租车形成并行格局。与此同时，健全运价动态调整机制，用价格杠杆确保有效供给、抑制不合理需求、坚持公交优先战略十分必要。
第三，传统出租车业态拥抱“互联网＋”的紧迫性增强。天津市客运交通管理办公室副主任于会清介绍，从上世纪80年代中期至今，我国出租车行业大致经历了四个发展阶段：一是为解决“乘车难”大力倡导发展的初级阶段；二是以经营城市为理念，大量出让出租汽车经营权的快速发展阶段；三是为缓解供需矛盾实行数量管制的规范管理阶段；四是科学定位出租车，优先发展公交的阶段。
北京市运输管理局出租处处长李公科说，北京出租车“份子钱”——单班5175元、双班8280元的政府定价，已经十年没有调整，公司只是“保本微利”。在上海，四大出租车企业作为上市公司，收益率已经很难达到6％的再融资门槛。在武汉、义乌等地，经营权使用费逐渐取消使“份子钱”开始降低。
记者采访到的全国20多家出租车公司均表示，面对生存考验和历史选择，如何拥抱“互联网＋”，实现传统出租车行业“蜕变”，已非常紧迫。北京新月公司常务副总经理王学强说，“比如，北京传统巡游出租车空驶率高达30％至40％，有效利用互联网平台降低空驶率十分必要。”
防止监管“穿新鞋走老路”
长期严格管制的出租车行业，被互联网技术无情地撕开了口子，监管思维受到全新挑战。专家学者认为，结合多个国家和地区的做法，创新出租车监管制度，需要破除固有思维定式，防止“穿新鞋走老路”。
首先，数量管制是否需要固守？西安市出租车协会会长郑小平说，出租车占用稀缺道路资源的特性，决定了数量需要管制，比如台湾地区1998年全面放开出租车牌照，结果形成11万辆出租车的严重供剩，后来不得不重新管制。
然而，“不扫马路”的约租车是否还需要数量管制？上海交大安泰经济与管理学院副教授黄少卿说，美国纽约的巡游出租车牌照，从1937年以来就一直限制在13595张，但不受数量限制的电话预约车大约是巡游车数量的3倍。
王军说，美国加利福尼亚州、科罗拉多州和华盛顿的监管新政，对互联网约租车并不控制数量。
其次，私家车能否有条件地参与营运？今年6月25日，法国多座城市数千名出租车司机上街抗议优步抢生意，引发骚乱。去年以来，意大利、德国、英国、澳大利亚等地出租车司机，也纷纷抗议打车软件导致“黑车”猖獗。
面对压力，优步在欧洲一些城市被禁用，一些城市则给出了明确限制。比如在德国汉堡和柏林，监管部门要求有偿载客私家车的服务费用不能超过当次行车成本。美国各州对私家车参与运营态度不一，其中加利福尼亚州、科罗拉多州出台规定，允许私家车接入平台营运，但对车龄、司机安全驾驶记录、违法犯罪等背景审查做出严格限制。
目前我国各地网约“专车”注册量已近100万，其中占主体的私家车主不乏兼职者，但也有相当数量想以此为生的从业者。未来的监管制度，除了可以允许真正公益性的“拼车、合乘”，能否设置一定的门槛允许私家车参与营运，值得深入研究。
再次，网约车平台必须像出租车公司一样管理？网约车平台大多属“轻资产”运营，市场覆盖打破区域限制，与从业者关系属伙伴而非隶属。滴滴快的总裁柳青、优步中国战略负责人柳甄、易到用车高级副总裁于瑞卓等人表示，如果按照传统巡游出租车公司的监管模式，平台和司机均要行政许可，平台与司机要建立紧密劳动关系，那么参与各方的管理成本都会过高。
王军说，美国一些州的做法是，监管部门重在管平台而不是管司机，监管部门对车辆年限、投保额度、从业司机门槛做出强制性规定，并监督平台执行。
统筹兼顾寻找最佳平衡点
面对机遇和挑战，深化出租车行业改革应该在解决老问题和化解新挑战、兼顾传统业态和新业态群体利益、厘清政府行为和市场机制边界等方面找到最佳平衡点。
——坚持公交优先战略，科学定位出租车。交通运输部科学研究院交通财政与金融研究所常务副所长胡方俊胡方竣北京新月公司常务副总经理王学强、西安出租车协会副会长贾育晓等人认为，基于公共道路资源的稀缺性，大中城市必须坚持“以公共交通为主、以自行车和私家车为辅、以出租车为补充”的交通战略。为此应该更多地利用市场手段合理调整出租车供需，既不宜完全限制私家车参与营运，也不应把过量私家车动员到道路上。
——以“差异化定位、多手段分隔”为原则，对传统巡游车和网约车统一监管。专家建议，巡游车应定位于满足普通大众特殊出行需要，网约车定位于个性化出行需要；应采取多种手段防止不同业态向对方市场渗透，比如要求网约车配置更高档车型；在数量、运价、服务质量管控上，巡游车与网约车可以区别对待。
黄少卿等人建议，对于传统巡游出租车，可继续坚持经营权“特别许可”，在坚持管制的前提下完善数量及运价动态调整机制。
对于网约出租车，需要明确承运人、车辆与驾驶员准入条件、车辆及驾驶员与网络平台关系、“专车”保险创新、网络平台监管责任、网终平台与监管部门关系等一系列问题。建议对网约车平台和从业者资质实施不同于传统巡游车的“一般许可”；营运价格可以设定上限，允许网络平台根据车型、地段和时段进行灵活价格调整；网约车可以不控制数量，也可以在特定区域、特定时间或者通过提高资质条件等方式对数量做出总体调控。
——尽快出台制度，减少新旧业态冲撞，缓解社会稳定压力。当前，传统出租车和网约车从业者，均对国家深化出租车改革政策急切期待，以化解当前“旧业态受冲击、新业态野蛮生长、社会稳定面临压力”的难题。
顾大松建议，允许出租车司机具有网约“专车”准入优先资格、推动网络平台与出租车公司开展深度合作，有助于消弥新旧业态冲突。
——授权试点城市探索改革措施可行性。我国出租车行业管理的主体责任在各个城市，国家出台总体改革政策法规的同时，可在部分城市先行先试摸索经验。目前浙江义乌市已提出2018年起放开出租车数量管控，同时推进价格市场形成机制，上海交通部门、四大出租车公司则与滴滴快的启动了全面合作。网约“专车”监管模式创新可以在这些城市率先试点。
杭州出租汽车行业改革工作正式启动，《杭州市深化出租汽车行业改革的实施意见（征求意见稿）》日前发布。规定自2015年1月1日起，该市出租汽车行业停止收取经营权有偿使用金，实行经营权无偿有期限使用。此外，改革下一步将规范网络预约出租车平台。
顾大松说，私家车从事网约“专车”的颠覆性创新，亟需立法引领。地方政府可以根据城市交通地方特点，开展汽车共享下的交通网络创新地方立法尝试。
