如何看待高速公路长期收费
2015-12-01
高速公路应该市场化，但市场化不仅仅只是收费。有关部门刻意强调价格的市场化，却绝口不提机制的市场化
□翁一
7月下旬，交通运输部出台《收费公路管理条例》修订稿，征求社会意见。简单概括，即高速公路拟将长期收费，即便偿债期、经营期结束后，将依然实行养护管理收费。修订稿确立了“收费”和“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，不规定固定的收费期限，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准。
高速公路收费，是老生常谈的话题。修订稿的出台，更是再度引发舆论反弹。当然，这一消息，配合了国企改革的大趋势，对各省打造千亿上市公司，是一剂强心剂，也给各省交通厅直属单位交投集团下属的养护集团吃了定心丸。
对此，作为消费者，在缴纳了多年高昂的高速公路通行费用之后，是否有基本的知情权呢？
高速公路何以亏损
高速公路何以巨额亏损，这恐怕是公众最为关心的问题。官方的说法是，伴随高速公路里程的迅猛增长，是债务的迅猛增长以及高速公路的连年亏损。2014年6月30日，交通运输部公布了《2014年全国收费公路统计公报》（以下简称《统计公报》），公报显示截至2014年底，全国收费公路累计建设投资总额为61449.0亿元（不含已取消收费公路），其中资本金投入为18797.0亿元，占收费公路累计建设投资总额的31.6%；债务性资金投入为42652.0亿元，占收费公路累计建设投资总额的69.4%。但这么多的投资却并未得到良好回报，《统计公报》显示，2014年度，全国收费公路收支平衡结果为负1571.1亿元，即收支缺口为1571.1亿。这并不是第一次出现高速公路亏损：2013年度，全国收费公路收支平衡结果为负661亿元，即整体亏损661亿元。今年亏损额度是去年的2.37倍。
巨额亏损从何而来？交通运输部公路局副局长王太认为，原因包括正常还债阶段还本付息支出增长，以及债务规模的不断增加。而债务规模大，则与收费公路资金需求巨大及“贷款修路”的资金筹集方式密不可分。加之公路建设速度加快，积累了高额债务。
然而，仅仅是债务规模巨大，无法说明亏损的真正的来源。《统计公报》中有一个非常有意思的数据，截至2014年底，全国收费公路里程16.26万公里，按属性划分，政府还贷公路10.40万公里，经营性公路5.85万公里，分别占全国收费公路里程的64.0%和36.0%。根据解释，政府还贷公路“是指县级以上地方政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路，收费时使用财政票据”，而经营性公路“是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路，收费时使用税务票据。”换句话说，政府还贷公路是非营利性公路，而经营性公路则是营利性公路。而从收支平衡来看，总共1571.1亿元的收支缺口中，政府还贷公路收支缺口1293.7亿元，经营性公路收支缺口277.4亿元，分别占82.34%和17.66%。在高速公路收费标准都是统一的前提下，只占64%收费里程的政府还贷公路亏损额却占了82.34%，亏损额与其里程不成比例。这是不是预示着，不以营利为目的政府还贷公路可能更加导致亏损？
为什么政府还贷公路的经营成本会比经营性高速公路的成本高？我的解释是，政府还贷公路是由政府主导，由于没有盈利目标，会导致其生产和经营过程中的种种浪费而无法控制其成本。而经营性高速公路则不然，修建高速公路的目的就是为了盈利，因此它会有激励去尽可能节约成本。即便这些公司是国有企业，它也会有各种各样激励去这么做。如果考虑到中国不少经营性高速公路的经营方是上市公司，它们负有履行信息披露的义务，要接受股东监督，而这种外部压力也会逼迫其提高经营水平，努力减少成本。
事实上，政府还贷公路和经营性公路的区别不只是体现在经营过程之中，同时还体现在投资决策上。经营性收费公路立足于盈利目标，因此在立项上会更多地考虑今后可能的收益，但是对于政府还贷公路来说，则没有这样的要求——政府的目标是修路，是否盈利不在其考虑范围之内，而对很多地方政府而言，修路就是政绩，因此会有更多激励去修路。于是我们就发现了这样一个怪现象，2014年安徽省GDP大约是陕西省的1.17倍，人口大约是陕西省的1.727倍，但是陕西省的高速公路里程则是安徽的1.27倍。或许很多人会以陕西省的面积大于安徽来为陕西省的收费公路里程高于安徽作辩解，但是在我看来，即便这种辩解成立，也无法解释陕西省的单位里程的投资成本会是安徽的2.24倍，唯一的解释在于，政府还贷公路具有更强的预算软约束。
要减少收费公路的亏损，最为切实的办法可能是收费公路要变成营利性的经营性公路，而不是非营利的政府还贷公路。这个结论听起来有点匪夷所思，但却是现实写照。同时这还意味着，现在很多人呼吁的要求减少收费公路并且还公路以公益性的要求可能是错的，如果收费公路都回归“公益”而不再收费，它的运营成本会大幅度增加，纳税人可能要承担更多成本。
报表以外的因素
中国的高速公路，大多数是各级政府的投资项目，由各省交投集团这类国资营运机构营运。作为公共企业，却缺乏相应的公开机制。高速公路亏损，是这些年来政府在高速公路到期后主张继续收费的主要原因。然而，这方面的信息公开非常有限。各个高速公路管理公司的收入分配很不透明，对外报表不能反映还贷情况。前期向国开行、地方银行或者地方融资平台借的钱，到底每年偿还多少利息，恐怕只有这些交投项目的核心领导层了解。如果能够像财政预算、公共预算那样，有明确的公示机制，定期告知公众，哪怕数据有水分，至少能够反映部分情况，也不至于民怨沸腾，进而陷入自说自话的尴尬境地。
特别需要指出的是，报表中普遍反映道路的养护成本较高，不仅从侧面反映了前期修建的高速公路存在质量问题，也表明有大量的其他成本摊于后期的养护成本中，不排除牟取私利的可能性。成本的浪费是垄断国企的最大浪费。过高的成本摊销是否真实，是否存在普遍的寻租行为，这些年来如缕不绝的交通系统腐败窝案就已说明问题。
当然，高速公路是否亏损不能一概而论，以浙江高速公路为例，有些路段是盈利的，有些路段则是亏损的，而总体是盈利的。杭甬、杭金衢、金丽温这些主干道，车流量那么大，又服役多年，盈利是毋庸置疑的，到期后若维持原来的收费，是没有道理的。而像杭新景、龙丽高速、浙东新造的高速，车流量比较小或者刚修建，前期贷款比较大，可能连利息都还不上，亏损也在常理之中。
高昂的人工费用亦是饱受舆论诟玻各地交投项目，作为国有企业，冗员过多、效率低下、福利过高，甚至腐败寻租，这些都不奇怪，因为这是寄生于绝对权力的垄断国企的通玻事实上，这部分人事编制和经费预算占比极小，尽管他们的存在非常不合理。所以，以管理和人工等成本高昂为由，主张继续收费根本站不住脚。就浙江而言，绝大部分高速公路收入主要是用来扩大原有项目以及投资新的高速公路，以谋求新的收费，就是玩所谓钱生钱的持续发展模式。
最为关键的是，这些交投项目市场化的程度非常低，国外较为普遍的委托管理模式至今没有尝试，更别提一些学者多年来一直鼓吹的要形成多层次、多角度、多系统的高速公路市场化，连影都没有。除了部分桥梁的建造，民营资本根本无法进入。这么大一块肥肉，基本上都是各省自行投资，再让下面的子公司、养护公司来做。这也是中国的国有企业在市场经济大浪中立于不败之地的根本原因。
以权力为依托的市场化是伪市场化
修订稿正式通过后，是否有利于高速公路通行维护、又能够得到哪些服务，这是消费者非常关心的。近日，笔者走杭州绕城，29公里，收费20元。体验很不愉快，因为只有两车道，路基又相对较差，加上前方交通事故，堵了一个小时，花了钱还遭了罪。由是，通行维护是建立在道路本身的质量之上，如果路本身做得不好，地基总是下陷，维护只能浮于表面，除非重造。当然，好处还是有的，因为长期收费，资金来源稳定了，政府就会出台更多的高速公路修建计划，交通自然愈加四通八达。于是，政府就可以吹牛，比如打造两小时交通圈（原来是四小时交通圈），而代价则是消费者要掏更多的买路钱！
笔者是高速公路市场化的坚定支持者。谁使用道路，谁付费，这符合市场经济的基本规则。按照市场规律，长期收费也意味着价格的相对低廉，还能避免因免费使用所造成的拥堵，这对道路使用者来说是好事一件。但是，市场化未必一定要收费或者维持高收费，特别需要指出的是，以权力为依托的市场化是伪市场化。如今的吊诡之处在于，几乎所有的地方政府打着市场化的名义胡乱收费，各级公路收费就是最好的例子。消费者掏了市场化的钱，却没有享受到市场化的服务，有苦没地方诉。修订稿中确立了“用路者付费，差别化负担”的原则。笔者以为所谓差别化负担，针对偿债期、经营期结束的高速公路，就应该把费用大大地降下来，象征性地收取维护费用，以体现高速公路的公共性，而针对新建的高速公路，出于成本考虑来收费，消费者也是能够理解的。
中国的高速公路企业是中国国有企业的重要组成部分，同时，其带有一定公益性质，亦可理解为公共企业。公共企业需要可持续发展，收费当然可以理解。但是，这类企业决不能和一般的企业一样，以利益最大化为目标。公共企业应以承担社会责任、为社会提供公共产品和服务为志向，这才是该类国资运营机构的最为重要的职责。
既然这份修订稿要征求民众的意见，就应该多从消费者的角度进行考虑。高速公路应该市场化，但市场化不仅仅只是收费。有关部门刻意强调价格的市场化，却绝口不提机制的市场化，是说不过去的。
（上海金融与法律研究院傅蔚冈对本文亦有贡献）
