解读《河南省水路交通管理办法》
2015-02-24
《河南省水路交通管理办法》（以下简称《办法》）已于2010年12月17日经省政府第78次常务会议通过，2011年2月27日郭庚茂省长签发了第138号政府令予以公布，自2011年5月1日起施行。
一、我省水路交通运输的现状如何？
河南省境内共有河流493条（流域面积在100km2以上），分属长江、淮河、黄河、海河四大水系。河道总里程26245公里，通航或规划通航航道里程2656公里，其中现通航里程1439公里。有各类水库2400多座，现有港口码头泊位49个。
河南航运曾十分发达，水运成网，南通余杭，北达涿郡。历史上的鸿沟水系及南北（隋唐）大运河、中原水运网都曾是河南航运的重要组成部分。“一五”时期，我省水运周转量占全省地方交通货运周转量的48%以上，为经济发展发挥了重要作用。目前省内开展水上运输业务的库区（水域）已发展到141座（处），形成规模的库区（水域）已达45座（处）。省内登记营运客船有1200多艘，13000多个客位。全省还有各类渡口527处，渡船680多艘。其中，更新改造过标准渡口和渡船达到480（处）艘。库区年客运量已达100多万人次，渡口年渡运量在2000万人次以上。河南省省际运输船舶也有了较大发展，拥有货船4700多艘、运力规模突破300万载重吨，在长江水系14个盛市中位居前列。全省各类运输企业达130家，全省各类船员4万人左右，从业人员10万人。
我省有5条河流列入交通运输部重点工程，其中，沙颍河周口以下和淮河望岗以下至省界两条水路已实现了通江达海的梦想。全省从事水路交通运输管理的机构共有119个，其中省级水上交通管理机构1个，市级水上交通管理机构21个，县级水上交通管理机构97个。
二、《办法》是在什么背景下制定的？
一是我省水路交通运输事业处于快速发展中，出现了新情况、新问题。随着我省水路交通运输事业的不断发展，出现了许多新情况、新问题，迫切需要用符合我省实际情况的法律法规加以调整规范。例如：河南省航运开发建设进程不断加快，但航道建设资金短缺与航运工程开发建设管理体制不顺等方面的矛盾日益突出；水上安全管理责任和船舶安全管理责任仍不明确，不清晰；非营运船舶非法载客现象时有发生；体制不顺、经费不落实仍是困扰我们做好水上交通安全监管的一个关键问题；全社会对水路交通的认知程度以及政府对水路交通重视不够；水上交通还存在着亟待消除的安全隐患。这些问题的存在，在一定程度上阻碍了水路交通科学、持续、健康地发展。在这种情况下，出台《河南省水路交通管理办法》是十分必要和及时的。
二是现有的法律、法规与我省水路交通发展新形势不适应。主要表现在以下几个方面：第一，我国幅员辽阔，各省情况不一，国家已颁布出台的法律和水路交通法规、规章，其立法着眼点主要是偏重沿海和水网地区，与处于非水网地区的我省实际存在较大的差异和距离，法律法规的规定难以操作到位。最主要的原因在于缺乏与我省非水网地区管理实际相适应的法律法规依据。第二，现行的水路交通法律、行政法规多数为90年代前后计划经济或计划经济向市场经济过度时期制定的，其确立的法律规范部分已不适应变化的客观实际。第三，我省在水路交通管理方面的规章不健全或需要填补空白。在1988年，省政府颁布了《河南省渡口管理办法》，由于难以适应形势发展，后被清理作废。1988年，我省颁布了《河南蚀水路运输管理条例〉实施办法》，但该《办法》仅就水路运输管理做了规定，没有包涵水上交通安全、建设、应急等工作。基于此，我省水路交通法律法规或规章缺失、不健全，地方法规未对上位法作出补充。根据国家有关法律法规，结合我省实际，制定加强水路交通管理，消除制约我省水路交通发展的不利因素，保证水路交通运输安全、有序的地方法规或规章已十分必要和迫切。
三、制定《办法》有何重要意义？
航运作为一种绿色、节能、环保、经济的运输形式，近年来越来越得到国家和交通运输部的重视。2010年8月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，专题研究部署推进煤矿企业兼并重组和长江等内河水运发展工作。2011年1月21日，国务院出台了《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》，提出了要利用10年左右的时间，建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系，建成比较完备的现代化内河水运安全监管和救助体系的发展目标。“中原经济区”已被正式纳入《全国主体功能区规划》，上升到国家战略层面，综合交通枢纽和物流中心是经济区的重要功能，水路交通作为综合交通的组成部分，将发挥应有的功能和作用。河南水路交通将迎来前所未有的大好形势和难得的发展机遇。
2010年，国务院出台了《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，河南省人民政府重新修订了《河南省安全生产条例》，都对安全生产提出了新的更高的要求。
《办法》在这样的背景下出台，将对强力推进河南内河航运建设，进一步完善我省水上交通安全监督管理机制，加强我省水路交通管理队伍建设，消除制约我省水路交通发展的不利因素，加快构建我省综合交通运输体系，提高水资源合理开发和综合利用水平等具有重要的意义。
四、《办法》主要解决了哪些制约水路交通发展的突出问题？
《办法》主要解决了制约水路交通发展的三个突出问题。
第一，进一步明确了政府在航道建设中的职责，为解决困扰航道建设资金不足问题提供了法律支持。《办法》在第七条中明确规定“航道建设以政府投入为主”。制定这一款的主要目的是要进一步明确航道是国家重要的公益性基础设施，应以政府投入为主。各级政府应列支专项财政资金，建立长期稳定的建设资金渠道。目前，我省的内河航道建设资金主要来源于中央和省级人民政府，市、县两级政府因苦于没有建立起长期稳定的建设资金渠道而投入很少。《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》中，明确要求：“地方各级人民政府要积极安排财政性资金用于内河水运建设，并根据建设需要逐步扩大资金规模”。今后国家将继续增加投资，加强航道、支持保障系统和中西部地区内河港口等基础设施建设。我省各级政府也要进一步加大投资力度，以重现我省航运事业往日的辉煌。
第二，进一步明确了安全管理责任问题，为维护我省水上交通安全形势的稳定奠定了坚实的法律基矗安全管理责任是水上交通安全管理工作的重点和难点。进一步明晰船舶安全管理责任是管理基础，非常重要。根据国家《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（中央编办[2005]9号）、《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（豫编[2005]5号）、《关于加强水上安全管理的意见》（豫政[2004]50号），《办法》对县（市、区）人民政府，乡、镇人民政府，村民委员会的安全职责作了明确，对安全监督、交通运输、农业、水利等相关部门的责任进一步进行了细化，也解决了部分部门和省辖市对豫政[2004]50号和中央编办[2005]9号在理解上的偏差或歧义。这种职责划分，实施以来取得了明显成效，自2007年以来，全省没有发生一起水上交通安全责任事故，受到国家交通运输部和国家安全监管总局的联合表彰，多次受到省领导的表扬。所以，将这些成熟的做法写入了《办法》第五章。
在水上安全管理方面，本《办法》在第五章第二十七条、第二十八条、第二十九条，分别对各级人民政府、县级以上人民政府、乡镇人民政府应履行的职责进行了明确。在第三十条、第三十一条中，分别明确了交通运输、农业、体育、水行政、河务、风景名胜区等主管部门的职责。本《办法》将规范性文件上升为更高一层次的政府规章，为维护我省水上交通安全形势的稳定奠定了坚实的法律基矗
第三，进一步明确水路交通管理部门的经费来源，为从根本上解决我省水路交通管理部门体制不顺、经费性质五花八门的现象提供了政策法规层面的支持。《办法》在总则第三条中，明确规定了“县级以上人民政府应当将水路交通建设纳入国民经济和社会发展规划,鼓励、支持和引导水路交通事业发展,并将水路交通监督管理经费纳入本级财政预算予以保障”。制定这一条的主要原因是目前我省水路交通管理部门的经费来源存在着不统一的现象，有的纳入财政全供，有的是差额供给，有的是从道路运输费中解决，还有的是自收自支，这种现象如果长期下去，将对履行部门职责带来影响，从某种意义上来讲，影响了水路交通事业的发展。
“将水路交通监督管理经费纳入本级财政预算予以保障”，也是有着法律和政策依据的：
（1）中华人民共和国国务院办公厅《关于印发交通部直属海事机构设置方案的通知》（国办发[1999]90号）文中明确了“海事机构是国家执法监督机构”。
（2）中央机构编制委员会办公室《关于交通部海事机构和派出机构性质问题的复函》（中编办[2000]184号），在第一条“关于海事机构性质问题”的答复中明确：“海事机构履行行政执法监督职能。…据此，海事机构机关按行政机构对待”。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（2002年6月28日中华人民共和国国务院令第355号发布）第二章第四条明确了省级人民政府“在中央管辖的水域以外的其他水域设立的海事管理机构（以下统称海事管理机构）依据各自的职责权限，对辖区内通航水域实施水上交通安全监督管理”。
（3）根据《交通部关于全国海事系统统一以海事局（处）名义履行海事行政执法的通知》（交海发[2002]49号）的要求，从2002年开始，我省各级水路交通管理机构陆续更改使用了由交通部统一规范的海事机构名称。
（4）由国家行政学院2005年出版的《“中华人民共和国公务员法”培训解读》一书中写到：《公务员法》第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员外的工作人员，经批准参照本办法进行管理。”书中解释到“在目前情况下，经有关部门批准，对这部分事业单位的工作人员可参照公务员制度进行管理。具体包括两种类型的事业单位：（1）…各级政府工作部门所属的行使行政职能的事业单位，如海监、渔政、船舶检验…等事业单位”。
（5）海事机构目前是经国务院审批的交通部门唯一合法着装的执法机构。
五、《办法》解决了我省水路交通管理工作中哪些热点问题？
《办法》解决了我省水路交通管理工作中两个热点问题。
第一个热点是明确了交通运输主管部门对浮桥的管理责任。浮桥最早出现在山东省境内并得到迅速发展，近年来在出现在我省并得到发展。对于浮桥这种运输形式，我省作为一种新兴的运输方式未有明确界定。在管理上没有制定相应的管理办法，一直处于多头管理和无序管理的状态，对浮桥管理的争议不断。省安委会曾出台了《河南省浮桥安全管理办法》，但也只涉及安全管理问题，其他问题没有得到有效解决。为从根本上解决这一问题，2010年12月17日，在省政府召开的第78次常务会议上，对浮桥管理给予了明确：“省交通运输厅为浮桥建设、运营、和管理的主管部门；省水利部门和有关河务部门负责河道管理、维护和防汛、行洪安全等工作。省交通运输厅要高度重视，抓紧研究具体办法，切实加强对水路交通尤其是浮桥的建设和日常运营管理。”根据省政府常务会议纪要精神，在本《办法》第五章第三十条中，明确了交通运输主管部门对浮桥的管理职责：“交通运输行政主管部门负责通航水域运输船舶、渡口载客船舶、浮桥、水路运输企业的安全监督管理”。河南省交通运输厅于2011年1月7日出台了《河南省浮桥管理办法》，目前各有关市正在抓紧贯彻落实。
第二个热点是明确了体育部门为漂流的主管部门。漂流也是在我省近年来出现的一种新兴的水上运动项目。也一度处于多头管理、无序管理的状态。因漂流出现的人身损伤的投诉不断。我省已把漂流列为高危险性体育项目，《河南省体育发展条例》规定：“经营这些体育项目的，应当向县级以上政府体育部门申请”。据此，本《办法》第三十条第四款明确：“体育行政主管部门负责体育运动船艇、漂流活动的安全监督管理”。
六、《办法》的亮点有哪些？
《办法》的突出亮点有两个。第一，《办法》明确要求“乘客乘坐船舶，应当穿戴救生衣”。本《办法》第十七条规定：“乘客乘坐船舶、工作人员进行水上作业时,应穿戴救生衣”。这项规定是我省在学习实践科学发展观活动中，紧密结合水上交通运输行业特点，按照科学发展的要求，认真分析水上交通事故伤亡原因，制定了本条规定。因未穿着救生衣是落水伤亡事故的主因，做出穿戴救生衣规定，将有效控制水上交通事故中人员落水死亡的现象。但穿着救生衣是一项新的安全管理制度，推行过程中存在着较大困难：一些乘客、船员安全意识不强，认为穿戴救生衣太麻烦，特别是夏天更不愿意穿。离开监管视线就随手脱下救生衣。目前，对未穿戴救生衣的行为，尚未设定处罚，根据省政府会议纪要的要求:“对乘客乘坐船舶、工作人员进行水上作业时,未穿戴救生衣的行为，应注重引导教育”。我省将在具体实践中，对未穿戴救生衣的行为，采取有力措施加强引导教育。全省所有旅游船、渡船必须按照乘客定额标准配足救生衣，乘客上船必须穿好救生衣。旅游船船员在工作期间自觉穿好救生衣，并指导、监督乘客正确穿戴救生衣。渡船船员必须监督乘客穿戴救生衣，否则不予开船。这在我省是一个亮点。
第二，《办法》明确要求“各有关部门应当根据分工在其管理船舶的显著位置喷涂用途标识”。本《办法》在第五章第三十二条中做出了这一规定。目前，我省拥有客船、渡船、农用船、渔船、挖沙船、体育用船、防汛船、游乐船筏等，另外还有水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置等。这些船舶分别归属不同部门管理，但在实际管理过程中，对有些船舶的管理还是空白，责任不清。交通运输主管部门根据其职责，对海事监管的船舶已经率先实施喷涂标识，对打击非法营运船舶，起到了较好效果。制定这一条的主要目的是要求其他相关船舶的主管部门也必须对其管理的船舶实施喷涂标识，通过实施喷涂标识，达到分工明确、各司其职的目的。通过喷涂标识，进一步明细对船舶管理的责任，彻底解决推诿扯皮现象。同时，让那些无人认领的非法船舶无藏身之地，消除安全隐患。这也是我省在水上交通安全监督工作的创新，对维护我省水上交通安全形势的稳定将起到积极作用。
