交通部公路局解读《公路工程建设项目招标投标管理办法》
2015-12-25
日前，交通运输部发布了《公路工程建设项目招标投标管理办法》（简称《办法》），自2016年2月1日起施行。《办法》出台有何背景？主要从哪些方面完善现有的公路工程建设项目招标投标制度？本报邀请交通运输部公路局对《办法》进行了解读。
招标投标面临新问题，亟待完善制度
“法定职责必须为、法无授权不可为”等改革思路，对交通运输部在招标投标监管中应发挥的作用提出了明确的路径。
公路建设行业是最早全面开放建设市场，最先实行招投标制度的行业之一，早在1989年原交通部就首次发布了《公路工程施工招标投标管理办法》。尤其是自2000年1月1日起《招标投标法》实施以来，交通运输部先后制定颁发了一系列规范公路工程建设项目招标投标活动的部门规章和规范性文件，涵盖了公路工程施工、勘察设计、监理等多个方面，对于维护公开、公平、公正的公路建设市场竞争秩序发挥了重要作用。
但是，随着我国经济社会发展，公路工程建设项目招标投标活动的外部环境和内在要素正在发生重大变化，主要体现在四个方面。一是国务院于2011年颁布了《招标投标法实施条例》，需要结合公路行业特点对其中的条款进行补充细化，《办法》的相关内容更加具备可操作性。二是党的十八大和十八届三中、四中全会提出“简政放权”、“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“法定职责必须为、法无授权不可为”等改革思路，对交通运输部在招标投标监管中应发挥的作用提出了明确的路径。三是交通运输部提出了公路建设管理体制改革的总体思路，招标投标作为其重要环节，需充分考虑“择优导向”、“加强信用评价结果在招投标中的应用”、“坚持信息公开”等原则。四是目前公路建设市场招标投标领域出现了一些新情况、新问题，如招标人通过故意提高对投标人的资格条件要求等不合理的条件限制、排斥某些单位参与投标；一些招标投标活动当事人相互串通、围标串标，严重扰乱招标投标活动正常秩序，破坏公平竞争；评标时存在的疏忽、错漏情况等影响了评标结果的公正性；涉及招标投标方面的腐败问题时有发生等。
整合三个管理办法
一次性清理和废止了不再适用的13个规章和规范性文件。
正是由于这些外部环境和内在要素的变化，亟待对有关公路工程建设项目招标投标的现有规章制度进行修订完善。自2012年起，交通运输部组织力量先后开展了公路工程施工、勘察设计、监理三个管理办法的修订工作，经多次征求意见和修改，本着精简、实用、合法等原则，结合公路建设管理体制改革，针对公路建设行业有关招标投标的新问题，坚持问题导向，坚持制度创新，进一步对《办法》进行了修改，并对三个管理办法进行统一整合、编制，解决了立法碎片化问题，完善了公路建设招标投标法规体系，一次性清理和废止了以前发布的已不再适用的与公路工程招标投标相关的13个规章和规范性文件，避免了规范性文件的效力长期处于不确定状态。
实行备案制，加强事中事后监管
将公路工程招标备案权限下放省级交通运输主管部门。
本次修订，进一步简政放权，依法行政，深化行政审批制度改革。
《办法》明确了交通运输部和省级交通运输主管部门对于公路工程建设项目招标投标活动的监督管理职责，督促各级交通运输主管部门依法行政，依法行使监督权利，全面落实监督义务；规定了备案制度，要求招标人将资格预审文件、招标文件、招标投标情况的书面报告报交通运输主管部门备案，以利于监管部门加强事中事后监管；删减了将资格审查报告报交通运输主管部门备案等程序；下放招标监督权限，将公路工程招标备案权限下放省级交通运输主管部门，具体备案的部门、备案程序由省级交通运输主管部门负责确定。
“五公开”全面披露信息，广泛接受监督
借鉴上市公司信息披露制度，提出对资格预审文件和招标文件的关键内容、中标候选人关键信息、评标信息、投诉处理决定、不良行为信息的“五公开”要求。
自1989年起，公路工程建设项目招标投标制度经历了初步形成、逐步发展完善等多个阶段，交通运输部一直秉承“公开、公平、公正、诚实信用”的基本原则，针对各个不同阶段公路建设市场上存在的招标投标突出问题采取了相应的解决措施。例如，自2004年起交通运输部在公路工程施工招标中全面推行合理低价法、鼓励无标底招标，就是要对评标办法进行改进，尽可能减少人为因素对评标工作的影响。可以说，交通运输部历次在招标投标制度设计上的重大变革，都是在与公路建设市场上出现的各种违法违规行为和新问题进行博弈。
但是，由于个别省份交通运输厅领导或其他干部插手干预公路工程建设项目招标活动，导致部分社会公众对公路行业的招标投标现状不甚了解或者存在以偏概全的误解。究其原因，主要是因为政府与社会公众的信息不对称、招标人与投标人的信息不对称。
为彻底扭转这种局面，借鉴上市公司的信息披露制度，交通运输部决定进一步提高招标投标信息的公开程度，确保公路工程建设项目招标投标活动的每一步均在阳光下运行。阳光是最好的杀菌剂。在招标投标信息披露过程中，鼓励招投标活动的当事人乃至社会公众对其中可能存在的违法违规行为进行监督。
《办法》首次在工程建设领域提出对资格预审文件和招标文件的关键内容、中标候选人关键信息、评标信息、投诉处理决定、不良行为信息的“五公开”要求，全面接受社会监督，从而进一步规范招标人、投标人、评标专家等招投标当事人的相关行为。
一是资格预审文件和招标文件的关键内容要公开。公开内容包括项目概况、对申请人或者投标人的资格条件要求、资格审查办法、评标办法、招标人联系方式等，避免招标人以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，进一步规范招标人的招标行为。
二是中标候选人在投标文件中的关键信息要公示。除中标候选人排序、名称、投标报价等常规公示信息外，中标候选人在投标文件中承诺的主要人员姓名、个人业绩、相关证书编号，中标候选人在投标文件中填报的项目业绩等也纳入公示的范围，增强投标单位之间的互相监督，进一步规范投标人的投标行为。
三是评标信息要公示。在中标候选人公示过程中，同时公示被否决投标的投标人名称、否决依据和原因，实行资格预审的招标项目，要向未通过资格预审的申请人告知其未通过资格预审的依据和原因，进一步规范评标专家的评标行为。
四是交通运输主管部门的投诉处理决定要公告。包括投诉的事由、调查结果、处理决定、处罚依据以及处罚意见等内容，加强交通运输主管部门依法行政的透明性。
五是招投标当事人的不良行为信息要公告。对于招标人、招标代理机构、投标人以及评标委员会成员等当事人在公路工程建设项目招标投标活动中出现的违法违规或者恶意投诉等行为，交通运输主管部门应当依法公告处理决定并将其作为不良行为信息记入相应当事人的信用档案。
“三记录”有据可循，避免人为因素干预
做好开标评标活动的音像记录，并在参与评标活动的人员之间建立相互监督机制。
公路工程建设项目开标活动直接关系到投标人的投标文件能否被接收、参与评标，评标活动则直接关系到投标人能否被推荐为中标候选人，因此这两项活动尤其是评标活动成为所有投标人关注的焦点，也是最易受到人为因素干预、引起投标人投诉的关键环节。交通运输主管部门在处理投诉的过程中发现，由于开标评标具有很强的时效性和无法重复的特点，调查取证非常困难，行业监管难度很大。
根据公路工程建设项目的招标实践来看，对评标活动的人为干预因素有可能来自招标人代表、评标专家和评标监督人员。因此，有必要做好开标评标活动的音像记录，并在参与评标活动的人员之间建立相互监督机制，采用多种措施规范开标评标行为。
《办法》在以下三个方面采取措施。
一是明确要求招标人要对资格审查、开标以及评标全过程录音录像，加强对招标人代表、评标专家、评标监督人员的行为约束，防止参加资格审查或评标的人员发布倾向性言论，同时使得“强化事中事后监管”制度做到有据可循。
二是强调招标人应当对评标专家在评标活动中的职责履行情况予以记录，并在招标投标情况的书面报告中载明，这样既有利于增强评标专家“客观、公正、独立、审慎”的责任意识，又便于交通运输主管部门及时了解评标专家行为，对评标专家进行信用管理。
三是强调评标委员会对参与评标工作的其他人员的间接监督作用，如评标监督人员或者招标人代表干预正常评标活动，或者有其他不正当言行，评标委员会应当在评标报告中如实记录，以此加强对评标监督人员、招标人代表的行为约束。
坚持“公开公平公正”，增加“择优”的导向性
加强信用评价结果在资格审查和评标工作中的应用，新增技术评分最低标价法，禁止抽签、摇号直接确定中标候选人。
公路工程建设项目实行招投标制度，为降低公路建设成本，选择最优的参建队伍，促进市场公平竞争，创造了良好的制度环境。交通运输部在去年进行的公路建设管理体制改革调研中发现，由于各种外部因素的影响和制约，一些省份招投标程序和制度设计出现了偏差，没有充分考虑工程特点和技术要求，简单地以“抓阄”方式定标，没有将投标人的业务专长和建设能力作为重点考量因素，偏离了“择优”的基本价值导向，不利于公平竞争、良性竞争，没有充分发挥市场在资源配置中的作用。
《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》也明确指出，坚持依法择优导向。遵循“公开、公平、公正、择优”原则，尊重项目建设管理法人依法选择参建单位的自主权。
《办法》拟在以下三个方面提高“择优”的导向性。
一是加强信用评价结果在资格审查和评标工作中的应用，鼓励和支持招标人优先选择信用等级高的从业企业。对于信用等级高的单位，可以给予增加参与投标的标段数量，减免投标保证金，减少履约保证金、质量保证金等优惠措施；可以将信用评价结果作为资格审查或者评标中履约信誉项的评分因素。
二是公路工程施工招标评标新增技术评分最低标价法，对通过初步评审的投标人的施工组织设计、项目管理机构、技术能力等因素进行评分，按照得分由高到低排序，对排名在招标文件规定数量以内的投标人的报价文件进行评审，按照评标价由低到高的顺序推荐中标候选人。该方法可在一定程度上解决市场上现存的围标串标问题，并增加了综合实力强、实行现代企业管理的投标人中标几率。同时在公路工程施工招标中增加“技术能力”作为评标时的评分因素，也有利于招标人选择到综合实力强的企业。
三是明确禁止采用抽签、摇号等博彩性方式直接确定中标候选人。
重拳打击投标人围标串标、弄虚作假
在制度设计上下猛药，原则上采用资格后审方式进行招标，充分利用电子化信息和社会监督手段，营造出“一处失信、处处受限”的市场氛围。
近年来，投标人围标串标、弄虚作假现象成为我国各行业招标投标过程中最令人头痛的顽疾，且有愈演愈烈的趋势。投标人围标串标、弄虚作假的危害极大，不仅严重扰乱了正常的招投标市场秩序，而且侵害了招标人和其他投标人的合法权益，甚至损害到国家和社会公众的切身利益。各级交通运输主管部门曾采取种种措施打击违法违规行为，例如要求投标人从基本账户汇出投标保证金，要求评标专家评标时对存在大面积内容雷同的投标文件进行重点审查，这些举措未从根本上消除上述顽疾，部分投标人为了满足自己的利益需求仍不惜铤而走险，而且目前的围标串标、弄虚作假现象与以往相比更具有隐蔽性和危害性。
同时，投标人围标串标的表现形式也趋于多元化，包括投标人之间相互串通投标、投标人与招标人串通投标、投标人与评标专家串通投标、投标人与招标代理机构串通投标等多种形式。要想从根本上杜绝围标串标、弄虚作假行为，必须要在制度设计上下猛药。
《办法》拟在以下四个方面采取措施。
一是通过招投标程序的设置削弱招投标当事人形成利益集团的可能性。明确公路工程建设项目原则上采用资格后审方式进行招标，采用资格预审方式进行招标的，原则上采用合格制而不是有限数量制进行资格审查，采用资格后审方式进行招标的，无论采用何种评标方法，投标文件必须采用双信封形式密封。这样规定既有效避免了投标人与招标人的串通投标行为，使得招标人无法通过采用有限数量制的资格预审圈定参与投标的投标人名单，又在很大程度上防止了投标人之间的相互串通行为，使得投标人无法确定能够通过投标文件第一信封“商务文件和技术文件”的名单，无法再形成围绕“评标基准价”的利益团体。
二是明确要求评标委员会对在评标过程中发现的投标人与投标人之间、投标人与招标人之间存在的串通投标的情形进行评审和认定，切实发挥评标专家在打击围标串标活动中的作用。
三是充分利用电子化信息和社会监督手段遏制投标人的弄虚作假行为。投标人在投标文件中填报的资质、业绩、主要人员资历和目前在岗情况、信用等级等信息，可以通过交通运输主管部门建立的公路建设市场信用信息管理系统进行核实，如发布的相关信息存在不一致，使得投标人的资格条件不符合招标文件规定的，评标委员会应当否决其投标；通过公示中标候选人在投标文件中的关键信息，充分利用社会公众的力量进行监督。
四是在法律责任中增加了对投标人围标串标、弄虚作假等违法行为的处罚条款。除依照有关法律、法规进行处罚外，省级交通运输主管部门还可以扣减其年度信用评价分数或者降低年度信用评价等级，提高了处罚措施的可操作性。同时，交通运输主管部门应当对投标人不良行为的行政处理决定进行公告并记入其信用档案。交通运输主管部门将采取倍数递增的处罚措施；对于屡教不改、执意碰触招投标道德底线的投标人，坚决将其清除出公路建设市场；通过对投标人不良信息的公告，营造出“一处失信、处处受限”的市场氛围，促使投标人回归到正常的竞争轨道。
解决违法分包、工程变更等突出问题
规范分包条款，不得设置对分包的歧视性条款，严格限制招标条件，将公路工程施工招标条件修改为施工图设计批复。
一是规范招标文件中的分包条款。招标人不得在招标文件中设置对分包的歧视性条款，包括以分包的工作量规模作为否决投标的条件，对投标人符合法律法规以及招标文件规定的分包计划设定扣分条款，或者按照分包的工作量规模对投标人进行区别评分等行为。
二是严格限制招标条件。将公路工程施工招标条件修改为施工图设计批复，有利于保证招标质量，减少后期工程变更。考虑到资格预审阶段不涉及工程量清单的编制问题，在初步设计批准后，招标人可进行资格预审，有利于项目推进。
三是注重主要人员的选择。针对以往项目对监理提出过多、过高要求而履约率低的实际情况，考虑在招标文件中仅对主要监理人员的数量和资格条件作出要求，投标人在投标文件中仅需填报总监理工程师的信息。
减轻企业负担，保护企业和公民的合法权益
不得以任何名义增设保证金，明确保证金的最高收取比例，强调合同风险合理分担制度。
一方面，规范各类保证金的收取和退还程序，切实减轻企业负担。一是将规范各类保证金收取行为作为交通运输主管部门的监管内容；除法律、行政法规的规定外，招标人不得以任何名义增设或者变相增设保证金或者随意更改招标文件载明的保证金收取形式、金额以及返还时间。招标人不得在资格预审期间收取任何形式的保证金。二是明确了投标保证金的最高收取比例。
另一方面，避免损害招标投标各方当事人的合法权益。一是对招标人以不合理条件限制、排斥投标人的情形进行细化，招标人不得强制要求投标人的法定代表人、企业负责人、技术负责人等特定人员亲自购买资格预审文件、招标文件或者参与开标活动，不得通过设置备案、登记、注册、设立分支机构等无法律、行政法规依据的不合理条件，限制投标人进入项目所在地进行投标。二是强调信息公示制度，招标人应当在交通运输主管部门政府网站上公示中标候选人，公示内容包括中标候选人排序、名称、投标报价、否决投标的依据和原因等内容，这有利于打消投标人对项目评标活动的质疑。三是强调合同风险合理分担制度，招标人应当在招标文件中合理划分合同双方风险，不得设置将应由发包人承担的风险转嫁给施工、勘察设计、监理单位的不合理条款，确保合同双方主体地位平等。
推进招投标进入公共资源交易市场
各级交通运输主管部门应当按照国家有关规定，推进公路工程建设项目招标投标活动进入统一的公共资源交易平台进行。
目前，全国具有省级交易平台的21个省（区、市）的高速公路建设项目已全部进入省级资源交易平台招标投标。
