普通公路投资“逆袭”高速公路 地方财政继续承压
2016-08-29
公路投资正在成为下半年基建投资的重要一役。虽然7月固定资产投资出现回落，但仅公路和水路投资在7月就超过1800万亿。交通部制定的今年公路水路投资计划是1.8万亿，其中公路投资占1.65万亿，今年上半完成的公路和水路投资不到8000亿，这也就意味着下半年要完成的投资额超过万亿。
7月21日，交通部新闻发言人刘鹏飞在新闻发布会上表示，今年上半年普通公路投资快速增长，投资额已超过高速公路。经济观察报对2010年-2015年公路投资数据进行梳理发现，这是近六年来的首次普通公路投资额度超过高速公路。
交通运输部科学研究院财政与金融研究所高级工程师王利彬告诉经济观察报，地方财政在普通公路建设中所需支出的比例更大。一位地方交通运输局相关人士也对经济观察报表示，公路建设投资，地方的压力比较大。
目前，在普通公路国省道建设、农村公路建设中，地方财政承担着相当的比例。
四川省遂宁市交通运输局规划处的邹朋向经济观察报提供了一组数据，一公里国省道新建成本在2000万-3000万，而来自中央财政和省级资金的补贴资金大致为300万，其余的部分由地市级下辖的各区县责任单位自行筹集。
农村公路的资金来源也是如此，浙江省余姚市新农村公路建设管理办公室徐哲锋站长向经济观察报表示，修筑一公里农村公路，来自各级财政补贴的资金最多60万，其余部分则由村镇自筹。
8月24日，国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在这份意见中对于包括各级交通基建的中央和地方的财政事权划分列出了时间表。
中国社会科学院财经院杨志勇研究员表示，“如果地方增加了责任的事权，需要通过税收和转移支付等方式提供财权和财力支撑。”
普通公路成新基建投资主力
今年1-7月水路公路固定资产投资完成金额超过9600亿元，相较于去年同期增长8.2%，在这其中，公路建设投资完成超过8000亿元，同比增长7%。这一数据与国家统计局此前公布的1-7月固定投资增速形成了一个对比，根据国家统计局提供的数据显示，1-7月固定资产投资（不含农户）达到311694亿元，同比名义增长8.1%，增速相较于1-6月回落0.9个百分点。
普通公路投资成为当前公路投资的主力。
根据交通部公布的数据显示，2016年上半年公路固定投资中，普通公路的投资金额已经超过了高速公路投资金额。
这一轮普通公路投资的热潮并非一蹴而就，实际上，从2013年开始，普通公路特别是其中的国省道基建投资就开始出现大规模上涨，2013年1-11月，安徽省的国省干道建设完成投资就达到352.7亿元，同比增长281.7亿元，增长幅度接近4倍。
根据交通运输部公布的数据显示，2013年普通国省道建设完成投资3899.61亿元，同比增长18.1%；2014年普通国省道建设完成投资4611.82亿元，同比增长18.8%；2015年普通国省道建设完成投资5336.07亿元，同比增长15.7%。
交通运输部部长杨传堂曾在2014年的全国推进普通公路发展现场交流会上表示，要“把普通国道发展作为下个五年规划的主攻方向，同步做好省道网规划调整和农村公路工作”。
一位地方交通运输局的相关人士告诉经济观察报记者，目前这一轮的普通省国道投资主要集中在道路的扩建方面，将县道扩建为省道，省道扩建为国道。
以遂宁市为例，根据邹朋提供的信息显示，2016年规划的交通固定投资总额为30亿元，1-7月遂宁市已经完成的交通固定资产投资总额为23.7亿。在这其中国省干线投资所占比重最大，完成金额为13.2亿元，农村公路完成3.9亿，普通公路总计完成的投资额为17.1亿元，而高速公路投资所占比重较小，仅有9000多万，也是近数年来遂宁高速公路投资金额最小的一年。
一位高速公路建设相关人士告诉经济观察报，目前高速公路投资增速趋缓最主要的原因在于便于修建高速公路的地区都已经基本完成，高速公路投资实际上进入了一个周期性的回落。
经济观察报梳理了2012年-2015年交通运输部公布的高速公路投资数据，在近4年的时间中，仅2014年高速公路投资金额增速达到7.1%，其余三年投资增速均低于2%，2012年甚至出现了2.5%的下滑。
而在此之间的数年，高速公路投资的增长幅度甚至一度接近于30%。
地方投资压力大
尽管公路投资增速保持稳定，但地方政府在新一轮普通公路的投资中所承担的压力也随之加大。
地方财政在省国道建设中所承担的比例甚至要超过高速公路。根据邹朋的介绍，遂宁市丘陵地区的一公里高速公路修建的成本在8000万左右，补助纳入国家高速公路网络规划的最高额度为3000万元，按照这一案例中最高额度计算，中央财政的补助部分超过三分之一。
目前遂宁地区的国省道建设的成本在2000万-3000万左右，其中，来自于包括中央财政和省级财政的上级补助大致为300万左右，其余的部分均由项目所在的区县责任单位进行筹集。按照这一比例计算，来自于上级财政的补贴比例为十分之一至七分之一。
这种投资的压力甚至蔓延至更基层的行政单位。徐哲峰告诉经济观察报，2016年余姚市全年农村公路计划固定投资金额为6000万-7000万，这也是近年来计划金额的首次下滑，2015年农村公路计划投资金额为1亿元。
对于这一计划金额的下滑，徐哲锋表示，一方面是由于上一个十年农村公路的修建任务已经基本完成，进入周期性调整；另一方面则是因为各个村镇投资农村公路的资金压力较大。
根据徐哲锋的介绍，余姚地区一公里农村公路的成本大约在100万-150万，其中来自于部补资金和市级财政的补助最多为60万，其余部分则由村镇自筹，而自筹部分的大部分资金一般由农村合作社提供。
王利彬向经济观察报表示，相较于高速公路建设，地方财政进行普通公路建设时所支出的比例更大。
根据王利彬的介绍，中国交通基建的重要推动力在于车购税和燃油税两项专项资金以及“贷款修路，收费还款”的融资方式。而普通公路与高速公路不同的是，普通公路一般不收费，这意味着很难通过吸引社会资本并采用贷款的方式融资建设。无论是单纯依靠的财政支出还是PPP模式，由于缺少社会资本的参与，普通公路的投资热潮是否能够持续、如何持续都有待观察。
一位地方交通运输部门的相关人士对经济观察报表示，目前地方交通基建的投资压力较大。在持续了十年的交通基建投资高峰期后，交通基建的投资规划并未出现明显减缓。“十三五”规划纲要公布了165项重大工程，其中包括高铁、高速公路、公路网、农村公路等众多交通基建工程均有涉及。根据今年年中发改委与交通运输部联合印发的《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》中显示，仅2016年-2018年3年总计303项交通基建工程涉及的项目总投资就达到4.7万亿元。
8月24日，国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在这份指导意见中，将市政交通、农村公路明确为地方的财政事权，全国性大通道明确为中央事权，跨省（区、市）重大基础设施项目为中央、地方公共财政事权，同时将逐步明确各承担主体的职责。
王利彬向经济观察报表示，这份文件在公路基建投资方面与此前《公路法》等法律法规和政策文件中公路分级管理的思路基本保持了一致，其对于交通基建的具体影响还有待后续的细则推出。
“如果地方增加了责任的事权，需要通过税收和转移支付等方式提供财权和财力支撑。”杨志勇说。
