2014年可称为“中国PPP元年”。PPP在中国被称为政府与社会资本的合作，财政部、国家发改委分别出台相关《操作指南》和《指导意见》后，PPP（Public Private Partnership）作为正式制度走上历史舞台。收费公路在我国被视为经营性项目，也被列入适用PPP项目的范围。那么，公路PPP包含哪些模式，能解决我国公路建设中哪些问题，该如何进行操作，值得深入研究探讨。
从世界各国看，公路建设模式跟三个概念直接相关：特许（concession）、PPP、私有化（privatation）。上世纪40年代末，政府向国有公司授予公路开发权，国有公司通过收取通行费来收回成本，即公路收费特许（toll concession），其先于公路PPP而存在，是国外收费公路建设的传统模式。而后，上世纪70年代末，在私有化浪潮下，传统的国有企业收费特许日益走向没落。比如，2005年，法国通过股权出售方式，将国有公路公司私有化，系公路领域通过组织民营化产生的一种PPP模式。
上世纪90年代起始，世界各国在公路建设领域开始采用多样化的PPP概念，统称“私人资本参与公路建设”，其两种主要模式为收费特许和“按绩效支付”特许（availability-payment concession，或可译为“可用性支付”）。
政府授予私人公路收费特许，被视为典型的公路私有化模式，日渐受到民众排斥。基于政治和经济因素考量，源自英国、加拿大的“按绩效支付”特许模式日益受到各国青睐。在PPP框架下，各国纷纷开始考虑用“按绩效特许”模式替代收费特许模式。
而在我国，收费公路的绝对数量位居世界第一。目前对经营性公路，采用单一的向国有企业（国有资本占股本的50%以上）授予收费特许模式。该模式以显性或隐性政府担保模式为基础，因此，政府并未真正解决收费公路融资风险的转移，仍直接或间接表现为政府债务。一旦国有公路经营公司无法偿还债务，政府必须承担偿还责任。
公路PPP模式意在把融资风险转移给私营企业，从而避免政府债务的直接增加。面对沉重的公路建设债务，我国地方政府，能否学习法国，让国有公路经营公司通过股权转让私有化，让改制后的私营企业承担公路经营公司的债务？同时，在利用PPP框架时，应如何在收费特许和“按绩效支付”之间做出选择？在收费公路超额负债背景下，本研究意在给我国公路建设模式转化提供一个参考。
国外公路PPP发展历史及趋势
历史上，公路的国有化进程
在19世纪，多数国家的铁路、隧道、道路，以及煤气、电力和水处理系统最初都是私人所有、营运和融资建设。但随着时间流逝，越来越多的基础设施公司被管制或国有化。上世纪四五十年代的战争和经济危机是国有化兴起的原因之一。
公路是最早实现国有化的基础设施。为建设国有化公路，各国政府纷纷建立事业单位或国有公司，以承担公路建设任务。事业单位资金源自政府拨款，直接表现为公共债务，该显性债务对政府形成政治压力。上世纪40年代起，法国、意大利、西班牙等国，最早发展出收费特许模式，将公路开发权授予国有企业，由国有企业承担融资风险，并准许其通过收费偿还债务。
政府采取公路收费特许的主要动机，是避免公共债务的增加——因为国有的特许公司债务并非公共债务的一部分。同时，政府运用特许手段，授予国有的特许公司自主经营地位，由此特许被视为用于创立法律自治的工具，同时使国有特许公司在政府之外确立竞争地位。在这个层面，没有必要引入私营部门参与，可以将特许给予一个国有实体。因此，国外最初的国有收费公路建设，都是由国有企业承担。
由于国有企业融资源自政府信用，仍由政府担保并兜底，一旦国有公路经营公司出现财务问题，政府必须进行补贴，最终导致政府财政困难。为此，各国政府在公路建设领域纷纷采用PPP模式，以解决财政困难。
上世纪90年代，法国、意大利、澳大利亚等国允许将收费特许直接授予私人公司，并通过股权出让，将国有企业转化为私人企业，收费公路所有权也归属于私人企业，以此实现公共债务向私人债务的转移。从2005年开始，法国为参与国际市场竞争，最早通过转让国有企业股权方式实现组织私有化。在公路所有权国有的限制下，英国、荷兰等国发展出了PFI模式，在公路建设领域表现为影子收费模式和“按绩效支付”特许模式。这些私人资本参与公路建设的模式被统称为公路PPP模式。
公路PPP中特许的基本模式：收费特许和“按绩效支付”特许
从国外文献看，依据被特许者报酬来源不同，公路特许包括收费特许和“按绩效支付”特许两种类型。
收费特许是指，被特许者的报酬完全来自第三方使用者的支付，与政府支付无关（参见图1公路PPP制度类型二）。在该模式下，被特许者为工程的所有权人，承担工程的设计、建造、融资、营运、保养，并与政府签订整体性特许契约，被特许者通过向第三方收费，来收回投资并获得报酬。采用该模式的主要有法国、西班牙、意大利等。在建设领域，这种模式一般称之为BOT，如最终不移交资产所有权，则称为BOO。
按绩效支付特许是指被特许者的部分或全部报酬来自政府的支付（参见图1公路PPP制度类型一）。在该模式下，资产所有权归政府，被特许者负责工程的设计、建造、融资营运，也与政府签订整体性契约。政府通过分期支付方式，用财政资金偿还被特许者的投资和支付报酬。被特许者一般将公路建好后先移交政府，再租赁经营。这在建设领域称之为BTO（美国以设计、建造、融资、营运表示，缩写为DBFO）。
按绩效支付，为政府和被特许者的义务封顶，相关债务由私营企业承担，不直接在政府公共债务中体现。与政府一次性拿出建设资金相比，“按绩效支付”部分已被特许期限所平均，体量非常小，将其在财政预算中列支，也只占一小部分。因其对缩减公共债务有利，且规避了收费特许资产私有化的政治诟病，同时能实现公路的免费通行，减少与使用者的矛盾，因而日益受到各国政府青睐。该模式系英国、加拿大主导的新兴模式，国内实践中已开始采用，如杭州钱江四桥采用的影子收费模式就是其中之一。
公路收费特许的没落和“按绩效支付”特许的崛起
对公路授予收费特许，被视为公路私有化的基本途径，涉及多方面风险，特别是严重的政治风险，西方国家对此特别谨慎。比如，加拿大迄今为止只有407电子收费高速公路适用收费特许，由私人承担交通流量和收入风险，其他都采用“按绩效支付”特许承建，由政府承担交通流量和收入风险。
目前，英国和加拿大的公路PPP主要依赖“按绩效支付”特许来实现。从2011年开始，法国、西班牙开始推进第一个“按绩效支付”特许。在美国，佛罗里达的I-595收费高速公路是首条采用 “按绩效支付”特许模式的收费公路，该公路的收费不是特许的一部分，所收费用归政府保管，政府按绩效向特许公司支付报酬。德国高速公路对私家车并不收费，除了重型卡车以及偶尔收费的桥梁、隧道。但为升级高速公路，德国政府开始采用影子收费，依据交通流量支付报酬，特许公司获得30年特许权。从2007至2011年，德国有6条公路采用影子收费支付模式。
可知，为规避私有化带来的政治风险，“按绩效支付”特许已成为西方国家收费公路的发展趋势。
公路PPP的理论基础
特许（concession）
依据欧盟指令2004/17/的定义，特许为政府授予被特许者以工程或服务的单一开发权，其报酬源自工程或服务的开发权，或该开发权伴随政府提供付款的契约。特许契约中的被特许者包括国有企业和私营公司。
检视欧洲最初出现的公路特许契约，可以发现，公路收费系统在性质上与特许无关。特许公司依据公路租赁条款和承担公路开发风险来获取报酬。因此，在欧盟指令中，公路特许意指政府授予公路经营公司以公路开发权，该开发权并不包含收费权，收费权并非特许的必要因素。可知，在传统收费特许（toll cocession）模式下，公路经营公司系代表政府收费，并将超过支付报酬的收费收入转交政府，而非作为公司经营所得。为保障公路的公益性，公路收费收入不得作为公司获取额外报酬的来源。亦即，收取通行费并非经营活动。
这与我国的特许做法相左。在我国，人们只把有收费收入的叫做特许，没有收费收入的不叫特许。亦即，我国将收取通行费视为经营活动，并把国外的特许称为“特许经营”，把公路经营公司控制收费公路称为“经营性公路”。在世界各国对公路收费的理解中，惟有我国把公路收费视为“经营活动”。在我国公路建设领域，公路特许权的核心内容为收费权，经营性公路的全部通行费收入归为公路经营公司所有，为公路经营公司的超额利润创造条件。这正是我国经营性公路丧失公益性的根源。
PPP与特许
1.PPP的内涵和外延
参照欧盟和经合组织观点，PPP涉及不同类型的契约和不同的交付模式，并没有单一的定义。PPP可被概括为，在政府与私营企业之间的合作，是确保融资、建设、创新、管理和保养基础设施（工程）或提供公共服务的全新治理模式。
PPP的关键特征是政府分享或转移风险给私营企业参与者，这种分享或转移通常是长期持续的。PPP的支付和融资方法也有千变万化。支付者可以是政府或第三方，以及两者组合。融资可以来自政府、私营企业部门，外部资助者（银行或其他放款人）。基于PPP项目的性质，法律文件往往是复杂和多层次的。
PPP的结构类型包括制度化（institutional）PPP和契约化（contractual）PPP。“制度化PPP”可被理解为，公私双方建立一个混合资本实体，来履行公共契约，或进行特许的联合营运。而“契约化PPP”指，在不同的参与者间，基于单一的整体性契约联结合作关系，涉及为私部门配置一个或多个任务，包括设计、融资、执行、创新和开发工程或服务。
2.PPP与特许的关联
一般人很难理清PPP与特许之间的关系，事实上，工程领域的特许（concession）模式先于PPP模式而存在，欧盟将之归入契约化（contractual）PPP范畴。与最初被授予国有企业的特许相比，PPP排除了国有企业的参与，政府以特许为实施手段，授予私营企业以开发权的模式，被内化为PPP的一种类型。
在契约化PPP语境下，PPP有两种组合：
一种最有名的模式是“特许模式”。其特征为私部门和最终利用者之间的直接联系：私部门给利用者提供服务，在政府控制下，“替代”政府进行服务。另一个特征是，联合承包商获取报酬方法是向服务使用者征收费用，如果必要，由政府提供辅助性补贴。
另一种组合是，私部门被用来为政府执行或管理基础设施（例如学校、医院、管教中心、交通设施等）。最主要的例子是PFI模式组合。在该模式下，私方的报酬不是源自向使用者征收工程或服务的费用，而是由政府定期支付。这些支付可能是固定的，但也可以按可变的方式计算，例如依据工程或相关服务的按绩效（按绩效支付），或工程的使用量（影子收费）。
这只是学者的大体分类，两种组合并没有明确界限。工程领域通行的做法，已将PFI模式下的一些类型归入特许，如“按绩效支付”特许。
3.公路PPP及其公益性保障
对政府官员来说，公路PPP可为其带来政治利益。比如，可避免因在公路方面增税而不受欢迎；也可以让被收费人的不满面向私部门，而非直接面对政府官员。这是官员推动PPP的主要动因。
但在公路PPP中，政府向私人融资没有免费的钱。公路PPP面临的难题是：如何说服公众，政府与私人之间合作的条件是公平的，即在PPP下公共利益该如何保障的问题。
学界已有研究表明，公路PPP在满足以下条件的情况下，对政府是有意义的：
第一，当有证据证明私人公司提供公路优于政府时，公路建设采用PPP才是最佳的。政府部门往往缺乏经济考量，通过使用竞争性契约，私人部门提供公路建设，成本会更低。第二，公路的质量标准和服务规范，有很好的定义，对建设成败有清晰的评估标准。第三，私人承包商能感受到持续竞争的压力。就是说，必须有多个供应商有能力参与招投标，契约期限必须足够短，可让不能满足绩效的参与者被淘汰。
缺乏透明性是收费公路PPP的顽疾，公路经营公司往往以建设和营运系商业秘密而拒绝公开相关信息。但为保障公路PPP下的公共利益，必须做到透明性和可课责性。当能根据交易结果，对做出PPP决策的政府官员实施课责时，采用PPP最佳。
有学者指出，为保障公路建设的公益性，在所有的道路PPP中，官员必须坚持六个基本原则：（1）对拥有交通规划和管理决策权的官员，政府应实施有效监督，防止其被私人俘获；（2）政府必须回收未来收费收入的公允价值，不应打折售出；（3）未来情况有不确定性，且因时间延长导致交易失败的可能性呈指数级增长，因此任何公路建设交易不能超过30年；（4）契约应该要求，以最先进的保养和安全标准，替代一般的国家最低标准；（5）为确保适当性，政府对公路PPP计划的审核必须完全透明；（6）最终交易的条件必须通过立法机关批准，必须建立完全的可课责性机制，而不是仅仅依据谈判批准交易。
私有化、PPP以及特许
1.公路私有化及其政治风险
私有化浪潮在上世纪80年代席卷智利、新西兰和英国，乃至席卷全球。自1989年以来，至少300多项基础设施被私有化——多数在拉丁美洲、东亚和经合组织国家。中国香港也是公路私有化前驱，其5个海底隧道在特许期间的所有权都归私人。
公路是一种可以收费的特殊基础设施。在公路国有化的情况下，费用由政府机构收取，或由私人代政府收取并转交政府。一旦将已有的公路租赁给私人公司收取特许费，或是私人实体融资建设新公路，以换取营运权，并可以凭借该路征收更高的费用，这种情况就可以被称为收费公路私有化。
私人公司比公共实体更有效率，某种程度上，其组织形式更能抵抗不法的行政干预。政府所有权几乎肯定会模糊国有公司资产和政府财政的界限。通常情况下，国有公司出现财务问题时，会获得财政补贴，因而难以保证营运质量。
公路私有化可以防止政府发生短期的交通预算状况恶化，但这对政府有严重的负面影响。首先，政府无法从未来的收费中回收完整的价值，政府所收到的提前支付的价值，通常低于未来公路收费收入的价值。其次，政府失去对交通政策的控制。再次，政府官员无法保证私有化契约是公平和有效的。这让政府面临风险。
2.公路私有化与公路PPP、特许之间的关系
将公路所有权交给国有企业所有是法国政府曾经的创新做法。这在法律上诞生了一项新制度——收费特许契约。国外的相关做法是，将收费权与特许权相分离，即国有企业代表政府收费，所收费用超额部分转交国家。
在私人参与公路建设时，国外政府向私人授予特许权，并不包含收费权。即使私人进行收费，也是代表政府收取，超额部分仍交给政府。这是公路PPP应有的核心特征。我国台湾地区就采用这种模式，私人公司的利润被固定为投资总额的8%，每年收取通行费，超额部分上交政府。
一旦私人获取公路收费权，并将所有收入归入私人所得且不设上限时，就产生公路私有化。这是当下各国政府意图避免的一种情形。
中国经营性收费公路
的建设模式必须转化
政府收费和收费特许的公益性对比
依据《公路法》，我国的收费公路被分为政府还贷公路和经营性公路。
政府还贷公路由政府下属的公路管理机构直接向银行贷款，同时向使用者收费偿还贷款，通行费收入被列入财政资金，受公法规制，具有透明性和公开性。为使公路机构能贷到款项，收费权被虚拟为财产性权利，用于抵押。这是中国在公有制模式下对公路建设模式的创新。
政府还贷公路的使用者负担非常小，公益性非常强，主要有以下三个原因：一是该项贷款由于涉及政府公益性项目，低息贷款使得资金使用成本非常低廉；二是公路机构收取的通行费属财政资金，不用缴税；三是政府还贷公路的管理人员系公路管理机构的工作人员，由政府财政负担，不需要由使用者缴纳的通行费负担。政府还贷公路的唯一缺陷是，当收费不足以偿还债务时，公共债务增加。
经营性公路由政府向国有公路公司授予特许权，由其向银行贷款，同时向使用者收费偿还债务，并获得盈利，属收费特许模式。因国有公路公司的贷款不列入公共财政资金账户，因此其融资不会在政府财政资金中体现，不会直接增加公共债务。经营性公路的使用者负担非常重，我国的现状是，经营性公路基本丧失公益性，主要有以下原因：一是经营性公路的贷款属商业贷款，利息很高，使得资金使用成本非常高；二是经营性公路的收费必须纳税；三是经营性公路的人员工资、福利源自通行费收入，完全由使用者负担；四是期满后，经公路翻修，政府往往再次授予其继续收费特许。经营性公路的唯一好处是，其融资不体现为政府公共债务。
根据某省的统计（见图2、图3），截至2013年12月31日，该省有收费公路7262公里，其中政府还贷公路3142公里，经营性公路4120公里。该省收费公路债务余额为1533.9亿元。其中，政府还贷公路384.1亿元，经营性公路1149.8亿元。经营性公路与政府还贷公路里程相近（1:1.32），但负债远高于政府还贷公路（1:2.99）， 其融资成本是政府还贷公路的近三倍。
经营性公路丧失公益性
中国公路建设繁荣的背后，是债台高筑的政府和赚得盆满钵满的公路经营公司。社会大众并未享受其中红利，使用者（纳税人）反而成为“债务人”。《2013年全国收费公路统计公报》统计显示，我国收费公路债务余额为34308亿元，其中，政府还贷公路19715亿元，经营性公路14593亿元，平衡收支后，亏损661亿。
我国经营性公路由国有公路经营公司管理，一旦经营性公路无法偿还贷款，仍需由政府用税收承担最终责任。因此，前述债务余额可全部视为政府债务。这些债务最终得由使用者（纳税人）承担。
据《公报》统计，每收取10元的通行费，就有8.62元用于偿还债务本息。其中，4.67元用于偿还债务利息，3.95元用于偿还债务本金。就是说，经营性公路的利息高达单位通行费的46.7%，远高于本金。
收费特许模式恰为银行业创造了获取暴利的行业基础。由于收费公路具有天然垄断性，相关路段往往没有第二条通道可选,中国老百姓为在收费公路上通行，得付出高昂代价，而银行却坐收渔利。中国收费公路存在利息超过本金的情况，意味着其收费特许通过公路私有化培养了食利阶层（银行、收费公路企业、私营企业投资者、地方政府）。
地方政府参与利益分配是经营性公路公益性丧失的主要成因。地方政府本应居中平衡使用者、被特许者和银行之间的利益，但一些地方政府受利益驱动，不断地把政府还贷公路转化为经营性公路，并延长收费期限。如山东高速受让黄河大桥后延长收费期限19年。
世界上很少有国家能像中国这样大规模采用BOT模式建造公路，并将收费公路用于经营。这源自国内对BOT的认知与国外的BOT界定完全不同。
在公路所有权属于国家这一点上，各国立场基本一致。少数国家存在例外的情形，如法国允许收费公路私有，德国则不存在私有公路，美国的少数州在公益性得到保障的前提下，允许私有。中国是社会主义国家，虽然《公路法》没有直接规定，但公路的所有权属于国家，是不容置疑的。
国外的BOT系指在被特许者拥有（Own）资产所有权的情况下，建造（Build）、营运（Operate）、交付（Transfer）基础设施。而我国在公路项目中适用BOT时，回避了在该模式中，被特许者拥有（Own）公路所有权一事。地方政府与被特许者签订的特许权协议，都在回避公路资产的所有权问题，但公路经营公司在财务处理方面，均把公路资产作为公司私产。有的公司甚至公开宣称公路系企业资产。如山东高速就宣称黄河大桥系公司资产，是否免费应由公司股东决定。
经营性公路的国有属性依靠公路经营公司的股权（这些股权往往是地方政府持有）保障。而公路经营公司享有收费权。我国对公路经营公司的报酬不设上限，把所有通行费收入全部归入公路经营公司所得，不存在超额收入上交的问题。
笔者把国有公路经营公司视收费公路为私产的行为称之为“国有私有化”。我国公路项目采用的BOT模式，故意模糊了公路所有权界限。为保证公路的国有化，政府将特许权授予国有企业。这导致国有公路经营公司事实上取得公路的所有权，我国公路BOT就建立在该基础之上。
中国收费特许模式的急剧膨胀取决于两个因素：一是政府信用。政府设立政府融资平台，以政府信用为基础进行融资。二是治理机制的变化。将公路建设职能从公路机构事业单位中分离，改制为有竞争机制的股份制公路管理经营公司。
中国已将收费特许用到极致，产生众多弊端。例如，20年后的今天，一些融资平台形成的地方政府债务成为瓶颈，唯有废止融资平台，才能根本改变地方政府高负债的状况。同时，由于没有为公路经营公司构建自治的法律框架，公路经营公司仍为政府附庸，无法参与国际市场竞争。
《公路法》设置经营性公路，其本来目的是允许地方政府将政府的公共债务转化为国有企业债务，通过市场化融资模式运作，弥补政府公路建设资金的不足。但经营性公路被“国有私有化”后，已偏离了设立经营性公路的最初目的，成为地方政府、银行、私人投资者和公路管理层逐利的工具。中国收费公路成功急剧扩张，就建立在这一基础之上——各方都有通过改扩建收费到期公路来扩大收费公路期限和范围的冲动。。
例如，2008年审计署的审计报告显示，山东、北京等12个省(市)35条经营性公路，获取的通行费收入高出投资成本数倍甚至10倍以上，成为“高价公路”。其背后是公路使用者的超额负担。高速公路的巨额债务和公路经营公司暴利盈余，社会舆论已不断对公路收费模式提出质疑，使我国政府面临前所未有的压力。因此，我国经营性公路的建设模式必须转化。
滨州黄河大桥因超期收费，引起争议不断。
我国公路PPP实现路径
受公路所有权限制，中国公路PPP模式不得采用收费特许模式，只能适用“按绩效支付”特许模式
1.符合公路的国有属性和世界发展潮流
在PPP框架下，为保证公路所有权属于国家，私人参与公路建设时能采用的建设模式只有BOT。即私人资本将公路建设完成后，公路所有权必须移交国家。这就决定了我国公路PPP唯一可选的方式是“按绩效支付”特许模式，不能用收费特许模式。
如果政府授予私营企业公司收费特许，那就是实施公路私有化。从国外经验看，这是灾难性的。政府不但面临政治风险，还将对公路失去控制，一旦出现问题，不得不花高昂代价，赎回公路。例如，美国哥伦比亚收费公路是私有化下缺乏公共控制的典型，由于交通流量少于预期，原公路经营者将公路以121万美元卖给John Hancock金融服务公司。该公司买到公路后，立即关闭公路。最后，在民众的政治压力下，德克萨斯交通局不得不以2000万美元把公路买回。
在PPP框架下，我国私营企业参与公路建设能选择的模式只能是“按绩效支付”特许。这也符合国际上公路建设模式更新的发展趋势。因此，在PPP框架下，受我国公路所有权的限制，我国目前适用的收费特许已走到末路，取而代之的应是“按绩效支付”为特征的建设模式。这也与我国的公路国有化模式相匹配，权责一致。
“按绩效支付”模式的适用性非常强，既可用于无法收费或车流量小的公路，也可用于收费公路。在收费公路中，收费的主体是政府，政府可按照约定用收来的通行费，定期向公路经营公司进行支付。政府也可以委托公路经营公司替政府代为收费，所收费用上缴国库。该模式既能满足使用者缴费的公平原则，也能满足《收费公路管理条例》界定的收费年限要求，实现到期免费或建成就免费的公路建设目标。
“按绩效支付”建设模式下，政府和公路经营公司，应担负何种角色
1.重新认识特许概念的内涵
特许概念在我国已约定俗成，仅限于附着收费权的特许。国外的“按绩效支付”特许，无法与我国传统的特许内涵兼容。
在我国相关业界对特许经营的现有共识和已有的特许经营法律框架下，没有“按绩效支付”特许模式的生成空间。因此，“按绩效支付”现阶段很难融入我国特许经营的理论和实务。笔者认为，不宜将之划入特许经营范畴，该怎么界定和归类，有待进一步探讨。
同时，国外的特许在内涵上以开发权为核心，收费权并非特许所包含的权利，只被视为报酬的来源。如果将之视为权利，还可质押贷款，是不可思议的。但我国特许经营的传统内涵是忽略开发权，把收费权作为一项经营性权利，授予国有企业。公路经营公司不但把收费权作为特许经营权的一项主要内容，还能用于质押。从这个意义上讲，需要强调，在公路PPP下，收费公路不得交由私营企业特许经营，收费权不得由私营企业质押。
2.重新界定地方政府和公路经营公司的角色
在传统的收费特许模式下，我国地方政府与国有公路经营公司是利益共同体。地方政府将国有公路经营公司作为实施财政政策的工具。
而在“按绩效支付”模式下，政府与公路经营公司签订带有激励条款的契约。政府是公路经营公司绩效的考核者、监管者。公路经营公司是被考核的对象，其收益完全依赖于其绩效完成程度。以“按绩效支付”方式向私人支付的契约，要比私人收费特许的契约有更多优点：政府对交通政策保留更大程度的控制，不必顾忌非竞争性条款；当因政策导致交通流量减少时，不会被企业起诉赔偿追究政府责任。激励条款可创设直接的经济激励，使私人部门对道路进行良好的维护，保持道路的可用性。政府和私人双方可以形成良好的合作伙伴关系。
在国有企业营运公路的背景下，地方政府通过融资平台来为收费公路筹资，通常以融资平台为核心，组建交通控股集团，其他国有公路经营公司按照“一路一公司”模式设置，由交通控股集团统一管理。由此，融资平台取得了原本属于政府的部分公路建设行政职能，其身份与政府一定程度上产生重合。公路建设的具体事务，由交通控股集团承担。这导致政府无法以VFM模式对交通控股集团及其所属公司有效的实施考核，“按绩效支付”模式无法构建。PPP机制下，可由民营企业承担公路建设事务，政府与企业角色分明，政府能有效实施监管。因此，在私部门参与下的“按绩效支付”模式具有更强的适用性。这也需要从理论上予以明确。
“按绩效支付”模式的实施路径
1.PPP框架下“按绩效支付”的权利义务配置及优点
“按绩效支付”模式，包括“纯按绩效”和“建设性按绩效”两种类型。“纯按绩效”要求全部或部分资产是开放的、功能完整的和无障碍的，可供公众完全使用。“建设性按绩效”除满足“纯按绩效”要求外，全部或部分资产还必须满足合同特别规定的绩效、安全和质量标准。政府通常为公共所有权人提供更强的衡量和管理工具，确保比自己提供服务情况下更高质量的服务。
“按绩效支付”模式中，各方的权利义务配置如下：（1）公路项目的设计、建造、融资营运、保养等风险由私人承担；（2）通常适用项目的特征包括：没有直接收入且绩效或营运产出比较容易监管，收入和需求难以预期或在营运期间会发生变化，服务质量比收入最大化更重要；（3）政府和私人的义务封顶且私人融资比政府融资成本更低；（4）政府承担需求风险，协助私人降低融资成本和风险；（5）在被特许者为项目提供高效的建设、营运和保养的情况下，政府为其设置有效激励手段。
“按绩效支付”具有以下优点：（1）政府获得长期预算的确定性（在“按绩效支付”下，政府不必一次性支付所有费用）；（2）政府仅在项目营运后开始支付，促使私人更快交付项目；（3）私人营运者将重点放在满足特定服务标准上（以结果为准），而不是尽快取得收益，从而保证项目质量；（4）在使用者付费模式下，政府完全控制通行费收入；（5）保养及未来资本更新和替换完全到位，考虑全周期成本效益；（6）政府将定期支付的款项列入财政预算，并非公共债务，而是源于财政拨款；（7）对私人部门而言，现金流比收费特许和影子收费更稳定。
2.以VFM构建绩效考核机制
为获得项目效益、便于对私人的考核，“物有所值Value of Money（VFM）”分析是英国、加拿大、美国等国采用的主要手段。
VFM判断项目是否适用PPP的方法是，分析PPP下较高的私人融资成本是否可被政府建设、营运的成本风险以及全部有效收益抵消。对政府融资和私人融资建立详细的融资模式，对现金流的净值进行比较，以帮助政府做出选择。
VFM通常在项目采购前进行，通过设定一系列条件，检测各种变量的敏感性。在不同采购阶段，政府应考虑各种质量因素。例如：更快的交付方式、更高的服务质量、管理和监管能力、可行的绩效担保和保证、债务容量和现金流的影响、获得更长和更大的预算确定性。
3、“按绩效支付”构建PPP及成功案例
“按绩效支付”模式为私有公路经营公司建立弹性的收入机制。如果公司在核算年度内达到契约设定的绩效条件，那么政府支付基本报酬及激励费用。如果公司未能满足纯绩效或建设性绩效要求，则政府按照期限、服务质量标准和事故等予以扣除对应的激励费用。
考虑采用“按绩效支付”模式时，应用竞争性招投标的方式，识别能提供最高价值或最低成本的私人公司。一般情况下，“按绩效支付”采用最高价值法。例如，美国佛罗里达交通局在迈阿密港口隧道和接口改进工程中，对私人部门的选择，就采用最高价值法。在招投标期间，佛罗里达交通局披露其对最大化绩效支付的限制和固定特许期限。通过招投标评估后，迈阿密通路隧道公司（MAT）被确定为工程承包商。MAT在35年内承担项目的设计、建设、融资、营运和维修责任。依据契约，MAT直接通过佛罗里达交通局基金获取报酬，并以MAT建成高速公路并保证公众对该路的可用性为条件，为此被特许者必须尽快建成公路。该报酬是预先确定的，被称为“最大化绩效支付”。MAT在满足合同设定的质量条件下，成功营运、维修隧道，就有权获得100%“最大化绩效支付”。如果MAT不能100%保证公路的可用性，“最大化绩效支付”将按照合同定义的制裁方法而减少。
4.以“按绩效支付”模式逐步实现我国高速公路免费，最终终结收费公路模式
“按绩效支付”模式使公路经营公司的利润在契约签订之初就被固定化、透明化，因其无法实现利润最大化而受到追逐高额利润资本的抵制，但其稳健的现金流对私人资本又有很强的诱惑。对政府而言，由于控制住公路经营公司的逐利欲望，其监管治理就真正实现公益性。对于使用者而言，该模式可以实现公路免费，即使采用收费的“按绩效支付”模式，因公路经营公司的利润公开、透明，其利益受到最大程度的保障。
该模式对我国实现公路免费通行有重大现实意义。我国现有的经营性公路因其“暴利”受民众诟病，如何限制“暴利”应是政府监管部门的任务。特别是，在当前反腐的背景下，推行利润透明化的“按绩效支付模式”，应是恰逢其时，我国政府应抓住这个机会，终结公路收费时代，实现公路免费通行，真正恢复公路的公益性。
新建公路可直接适用“按绩效支付”模式，直接实现免费通行或采用适当可控的收费模式。对已有的收费公路，也可以以免费为目的，按照“按绩效支付”模式进行清理。
（1）对已有经营性公路中“按绩效支付”模式的实现路径
这可以通过国有公路经营公司的改制实现。即对现有的国有公路经营公司控制的公路，以免费通行为目标分类进行清理，对仍无法免费的收费公路，通过组织改制，转化为公路PPP，政府通过“按绩效支付”模式实施监管。
为尽快实现收费公路的免费通行，对现有国有公路经营公司控制下的收费公路，应按照投资成本的回收与收费收入之间的比重进行分类处理，政府应考虑建设成本的回收和收费收入之间的平衡。
对已经通过收费收回投资成本的经营性公路，如果已有收费收入已经高于投资成本一倍或数倍的，则应当考虑公共利益，而停止收费。对尚未收回投资成本的经营性公路，则按照通行流量确定其投资成本回收期限，并采用固定收益的方式，明确其回报的金额。同时，政府应当收回收费权，但可以由公路经营公司代收通行费并缴入政府财政，财政部门从收费收入中按月或季度支付固定回报。然后再采用“按绩效支付”模式纳入到PPP框架下实施治理，以此平衡利用人和公路经营公司的权益，保障公共利益。
在按以上方式对已有收费公路进行分类清理后，顾及授予私人公司收费特许固有的风险，可考虑对其剩余控制的收费公路重新评估，按其评估的净值作价，通过公开转让股权方式，将其改制为私人公司，进而再实现“按绩效支付”模式。
（2）政府还贷公路中“按绩效支付”模式的实现路径
在PPP治理模式下，政府应明确，不得将政府还贷公路转化为由私人公司控制的经营性公路，由公路经营公司收费管理的政府还贷公路，仍交回政府自己负责。
对已到期的政府还贷公路，应当严格依法办事，停止收费。对尚未收回投资的收费公路，可继续采用统贷统还的方式，但应当明确，收费期限到期一条，终止收费一条。对政府还贷公路的管理，也可采用“按绩效支付”模式，委托私营公路经营公司代为收费并负责保养，同时按照其绩效支付固定报酬。■
[作者系东南大学交通政策与法制研究中心研究员、北京大成（南京）律师事务所PPP专业咨询律师。]
