PPP模式在全球基础设施建设领域的总体发展状况
2017-12-26
PPP 模式被认为对推进基础设施及公共服务的发展具有重要作用,在全世界的应用已经成为一种趋势。因此许多国家已建立了相关机构来管理协调和推广PPP项目。据世界银行报道,在1990—2010年期间,已有150多个发展中国家推出了社会资本在电信和能源等基础设施项目中的参与计划,其中2500个项目吸引了8900亿美元的投资承诺。
PPP模式在全球基础设施建设领域的总体发展状况
从项目数和投资额来看， 1990—2011 年全球不同地区基础设施建设过程中采用 PPP 模式的情况，各地区的排序(由多到少)均为:拉美和加勒比地区、亚太地区、南亚、欧洲和中亚、撒哈拉非洲、中东和北非。拉美地区不论在项目数还是投资额上均占总量的 30% ,表明 PPP 模式在该地区运用十分活跃。 亚太地区项目数占总量近 30% ,但投资额却只有近 20% ,说明 PPP 模式在该地区也呈现活跃态势,但单体投资规模较小。
从 1990—2011 年全球范围内 PPP 模式在四个行业(能源、交通、通信和水处理)的运用情况及项目数来看,统计期间能源行业项目最多,随后依次为交通、通信和水处理;而从项目投资额来看,排名第一的是通信行业,其后分别是能源、交通和水处理。 能源行业项目数占总量的 41. 30% ,可知 PPP 模式在该领域应用最为广泛,这与当今世界经济发展对能源的高度依赖特征相一致;通信行业 PPP 项目数虽然只占总量的 16. 44% ,但投资额却以 45. 18% 的比例居榜首,表明过去 22 年间该行业的 PPP 项目为投资极大。
水处理行业在项目数和投资额上均处末尾,可知 PPP 模式在此行业的活跃程度和项目投资规模均不如其他三者。
从 PPP 模式所应用的项目数和投资额角度来看，1990—2011 年全球排名前 10 的国家。可以看出金砖四国(Brazil,Russian,India,China,BRIC)在上述两个指标上均占据鳌头(金砖四国项目数和投资额累计分别占比例:73. 05%和 65郾 66% )。
此外,从 PPP 模式应用的项目数看,我国居世界首位,占 Top10 项目总数的 29.75% ,说明相比其他国家,PPP 模式在我国基础设施建设领域表现较为活跃。目前,英国、美国、澳大利亚、新西兰等国家在发展 PPP 模式方面处于领先地位,并形成了规范文本和合同指南。
一、PPP 模式在欧洲的发展
在欧洲 PPP 模式应用方面,最具代表性的国家是法国和英国。
(1)在法国,私营部门参与提供公共服务有着很长的历史,可以追溯到 16 世纪。 当时的法国,就已经出现了一些水务私营公司。 而在 20 世纪 70 年代,PPP 的浪潮再次席卷法国,在更多领域和行业内,有了新的应用。
法国 PPP 项目合同主要分为特许权合同 ( concessions) 和合伙合同 ( partnershipcontracts)两类。 前者开始于 19 世纪,为公共服务授权和经营权转让,要求社会资本承担税收风 险, 此 类 合 同 年 营 业 额 约 850 亿 欧 元; 法国 于 2004 年 开 始 实 施 合 伙 合 同(partnership contracts),自 2009 年起十年内每年营业额可达到 60 亿欧元,2005 年法国专门成立了服务与合伙合同项目的工作小组,主要负责项目获得预算部批准前的评估工作。
法国在 PPP 项目实施和采购合同方面已经拥有比较成熟的法律体系,在 2009 年,由于经济下滑,法国政府提出多项措施鼓励公共服务和实施投资项目,PPP 项目的实施取得了迅速发展。
(2)PPP 模式在英国的应用较为广泛,在 2003—2004 年,约有 11% 的投资是通过PPP 模式提供公共服务(约为613 亿美元),目前有 451 个 PPP 项目已经完成,包括 34 所医院和 239 个新建改造的学校项目。 PFI 是英国卫生服务委员会 ( National HealthService,NHS)PPP 中的一种主要模式,负责提供高质量的医疗服务。
PPP 模式应用于NHS 不仅仅是融资,还有各种管理、商业和创新技术。 主要的 PFI 计划都是典型的DBFO(Design-Build-Finance-Operate),因此,NHS 在特许经营期(25 ~ 40 年)内使用私营服务商提供所有的设施,并每年支付费用。
在 1997 年,英国教育和劳工部(Department for Education and Employment)开始在英格兰和威尔士地方教育机构(Local Education Authorities,LEA)的学校建设、运营中采用PPP 模式。
与传统模式不同的是,LEA 规定了项目的产出标准,要求社会资本提出创新和节约政府成本的解决方案。 1998 年4 月的 New Dealfor Schools(NDS),对 PFI 项目提供了进一步的支持。 截止1998 年底,已经有超过 70 所的学校计划采用 PFI 模式进行更新和替换。
二、PPP 模式在澳大利亚的发展
澳大利亚政府在 1995 年 4 月采纳了国家竞争政策( National Competition Policy,NCP),要求澳大利亚联邦和州在基础设施发展上引入竞争。 该政策促使了许多原先由政府独占和垄断的基础设施经营业务得到了重组。 另一方面,澳大利亚政府重新认识了提供公共服务的隐形成本,如资金成本、价格风险,及公共利益的需要等,由此使得 PPP模式被采纳作为澳大利亚提供基础设施的重要方式。
目前,澳大利亚已经成为世界上 PPP 模式应用体系最为成熟的国家之一,配以现行的政府和社会资本合作政策,为国内实施 PPP 项目提供了统一的框架,最主要的集中在住房、医疗、交通以及国防领域。 联邦政府与州政府都设有专门的 PPP 管理机构,对基础设施领域采用 PPP 模式建设的项目有明确的条件,政府和社会资本的角色和责任都有明确的划分;私人利益能够得到保障,据澳大利亚政府公布的最新数据,自引入 PPP 模式以来到 2012 年,澳大利亚共有PPP 项目 127 个,合同金额超过 760 亿美元,其中维多利亚州PPP 模式的应用最多、最成熟,其次是新南威尔士州和昆士兰。
此外,联邦和国家政府对PPP 模式的使用还将大幅度增加,这为社会资本投资者参与大型基础设施项目提供了大量宝贵的机遇。
三、PPP 模式在美国的发展
PPP 模式在美国的起步较早,但发展较为缓慢。 据统计,从 1985 年到 2011 年将近30 年的时间,美国政府一共资助了 377 个基础设施 PPP 项目的建设,仅占全世界 PPP 项目总投入的 9% ,而欧洲则以 45% 的份额引领基础设施PPP 项目市场。
在美国 PPP 项目中大多数为 DB 项目,占总数的 67% ,其投资额占总投入的 52% ;近年来,DBFOM(Designs Builds Finances Operatesand Maintains)模式发展较为迅速,数量上占总数的 12% ,而其总投资额占 24% ,据统计1989—2011 年美国 32% 的交通 PPP 项目位于前列。 共有24 个州的 104 个交通项目采用了 PPP 模式,其中高速公路、桥梁、隧道项目在数量和投入资金总额上占总数的 80%左右,其次是铁路和机场项目。 美国西部和南部的PPP 项目较多,分别占全国的 34%和 38% ,弗罗里达实施的 PPP 项目最多(16 个),其次是加利福尼亚州(12 个)和德克萨斯州(9 个),再加上科罗拉多州和弗吉尼亚,这五个州的 PPP 项目占美国总数的 56% ,而美国中西部和东北部各州的PPP 模式发展较慢。
尽管 PPP 模式在美国已经实施将近 30 年,但是 PPP 项目专业管理机构和管理仍不够完善、成熟,PPP 在效益和成本方面的优势并未充分发挥出来。 美国在 PPP 项目立法方面正处于不断完善阶段,目前,已经有 31 个州有在高速公路、桥梁等交通项目方面的立法。
四、PPP 模式在日本的发展
日本 PPP 项目起源于 20 世纪末,1999 年,日本政府在基础设施建设领域引入英国PFI 模式,并出台了 PFI 推进法,并在当年选择政府大楼、学校和医院等项目进行试点,以分析制度、管理等方面存在的问题,为此后全面推广积累经验。 2001 年日本政府对 PFI推进法进行了修订,在政府的努力下,从 2000 年开始,日本 PPP 项目数量和投资规模高速增长,尤其是在政府设施、教育、健康医疗和娱乐休闲设施方面,PPP 模式得到了较好的发展。 截至 2009 年,日本已经运营的 PPP 由 2001 年仅有的 3 个达到 224 个,涉及教育与文化、健康与环境、城市建设、政府公务、生活与福利等诸多领域,极大提高了日本基础设施服务的质量和水平,有效解决了 20 世纪末因泡沫经济引起的财政投资不足问题,成为除“第三方机构冶之外又一重要的基础设施建设力量。 根据日本 PFI(PrivateFinance Initiative,私人融资活动)年鉴公布的数据,截至 2009 年 8 月,在 342 个 PPP 项目中(去掉了运作模式模糊或采用复合模式运作的项目),应用 BTO、BOT 和 BOO 三种方式的项目分别为 268个、53 个和 21 个,所占比例分别为 78. 36% 、15. 50% 和 6. 14% ,这说明日本 PPP 项目主要以政府在全寿命周期内拥有所有权的 BTO 方式进行。 从发展过程来看,2000 年和2001 年,PPP 项目以 BOT 方式为主,BOO 方式排名次位,BTO 方式的应用较少;从 2002年开始,BTO 取代了 BOT 和 BOO,在 PPP 项目中应用的比例逐渐增加,这一变化说明,政府意识到了拥有项目所有权的重要性,并在实践中总是争取拥有项目所有权。
日本基础设施法律框架主要分为两个层次,国家层面(国家物权法,National PropertyLaw)和地方层面(地方自治法,Local Autonomy Law)。 在最近几年,社会资本大量介入日本公共基础设施和服务,推动了 PFI 法、公共服务改革法案和专门管理制度的建立和实施,正因为 PPP 模式的积极作用,日本政府正逐步将公路、港口、机场等大型重要基础设施项目向社会资本开放。
但是,日本相关法律对社会资本在道路、城市排水和城市公园的权力进行了限制。 例如,公共私有管理法(Public Private Administration Laws)将社会资本的权力分为三类:一是社会资本不得拥有公共基础设施;二是社会资本不得运营或管理某些指定的公共基础设施;三是社会资本都可以管理公共基础设施。从 PPP 项目相关法律来看,政府对项目所有权的限制非常严格。
五、PPP 模式在国际上的应用领域
1.、国际社会住房领域的 PPP
在美国、澳大利亚、爱尔兰和英国等国家,通过合作制来建设、维护低收入住房,取得了很大成功。 这种模式的特征是,政府通常为项目提供主要资金,这样能够确保政府对房屋项目筹划、开发阶段的控制权,同时在房屋建设和设计上充分利用社会资本的资源和专业知识。发展中国家的住房 PPP 项目相对较少。
若想成功建立此类 PPP,政府必须能够提供补贴,压低房屋建造成本。 若有住房PPP 项目要在贫穷国家蓬勃发展,那么将取决于该发展中国家的经济、政治实力以及住房传统。
2.、国际教育领域的 PPP
澳大利亚
2. 5 亿美元的“南岸教育和培训管辖区重建项目冶提供了职业教育与培训的设施。 私营合作伙伴负责设计、建造,并为该设施提供 34 年的融资和维护服务。2010—2012 年,2. 8 亿美元的东南昆士兰学校 PPP 项目建立了七所新学校。 私营合作伙伴将连续 30 年设计、建造,并维持六所新小学和位于迅速城市化地区的一所新高中。2. 3 亿美元的维多利亚学校合作项目,社会资本合作伙伴将在 25 年期间内,在维多利亚州首府墨尔本设计、建造、维护与资助十一所新学校。从 2013 年起,投资 9000 万美元的霍布·森维尔海角公私合营项目将为 2000 名中小学生提供全新的学校。
社会资本合作伙伴将负责学校的设计、建设、融资,并且在未来 25 年负责学校的维护。
菲律宾
总投资4亿美元的 PPP 项目,旨在未来两年中,建立20000个教室。该项目涉及建设—租赁—移交的特许经营模式。第一阶段在 2012 年底签约,它与国家教育服务承包方案(政府用公费支付私立学校招收学生,以减少州立学校人满为患的计划)同步运行。
3、国际医保领域的 PPP
澳大利亚
总投资 13 亿美元的维多利亚综合癌症中心项目,社会资本将负责项目的设计、建造、维护,并为项目提供主要融资,而项目成员(包括国家)将负责门诊、研究和教摇育服务的运营。 政府投入 8. 5 亿美元资助,服务于 2013 年开始向社会提供。昆士兰的阳光海岸大学医院将成为世界级的三级医疗设施,预计在 2016 年开放。 2012 年,社会资本合作伙伴获得了 29 年的特许经营权,该社会资本将负责设计、建造和维护这项总投资 20 亿美元的设施。 医疗服务由政府提供。
印度
为了解决缺乏保健和医生问题,梅加拉亚邦州政府提出了通过和社会资本合租,建设一所 100 座位、500 张医疗床的医学院的医疗教学计划。 国际金融公司帮助实施 PPP 项目,印度东部最大的私立医学院及附属医院赢得 99 年的特许经营权。社会资本合作伙伴将投资兴建,并运营西隆医学院及相关的医疗培训设施。州政府为该医院项目提供土地,在工程项目的施工阶段提供 40% 的资本金。 此外,州政府在项目运行的头 12 年中,还将提供运营补贴。 州政府将引入普及性的公共医疗保险计划,将该教学医院作为州政府的推荐医院,确保更多的患者到此医院就医。
