兴延高速PPP项目案例全解析
2017-12-27
一、项目背景
自2014年以来，国务院及国家各部委大力推进政府和社会资本合作模式，在此背景下，市发改委及市交通委积极响应国务院、各部委及北京市委、市政府的最新政策导向，提出未来几年北京市拟实施迫切性强的兴延等几条高速公路建设任务，若采用原有融资模式，项目资本金比例普遍要达到70%以上，市财力当期难以承担。因此需要创新机制，积极采取PPP模式建设，拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。
为了创造更好的市场化条件，市政府对拟实施的项目安排资本金补助；同时，在运营期通过多种经营收入以及财政补贴保障项目投资回报。
通过以上措施，以首发集团作为政府出资人代表，引进社会投资人参与项目投资建设，解决新建高速公路的资金需求。
二、实施方案分析
（一）项目概况
兴延高速公路位于京藏高速公路以西，南北走向，南起西北六环路，北至京藏高速营城子立交收费站以北，道路全长约42.4公里（山区段24.4公里）。主线路段征地面积约为3846.65亩，立交区征地面积约为1270.85亩，全线征地面积合计约为4584.5亩。本项目施工总工期为39个月，总投资143.5亿元。
（二）项目难点和特点
1、投资规模大
项目总投资约143.5亿元，单公里造价达到3.4亿元。若按原有“政府资本金+债务性融资”的融资方式，政府投入资本金约需130亿元，当期的财政实力难以承担。
2、施工难度大
全线共设隧道5处，共11座，其中，3公里以上的特长隧道3处，最长隧道全长达到5700米，而之前北京市最长的八达岭潭峪沟隧道长度仅为3455米，在特长隧道施工方面的经验较为缺乏，施工方面存在一定的难度。
3、施工工期紧张
由于延庆世园会将于2019年4月份正式开幕，兴延高速公路作为世园会重要的配套基础设施之一，有非常严格的工期要求，市政府要求兴延高速公路必须于2018年12月底之前完工。
4、经营性收入难以覆盖建设运营成本
根据可研报告，本项目主要的收入来源是车辆的通行费收入。根据测算，项目的经营收入仅能平衡约14.5亿元的银行贷款，若没有其它的经营收入来源，远远无法满足投资人对投资回报的要求。
（三）实施模式选择
财务测算主要假设条件参数表
方案一：政府承担总投资的25%+运营补贴
1、市政府按照工程总投资的25%进行出资，约39.9亿元，剩余资金由社会投资方通过自筹资金和项目公司融资解决。
2、运营期由市政府对项目约定通行费标准和实际通行费标准之间的收费差价进行补贴。
优点：一是符合国发[2014]60号文和市发改委、市交通委报送市政府的《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》精神，有利于建立公平、开放、透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境；二是缓解了政府建设期的投资压力；三是在政府和社会资本间合理分配项目风险，有效控制了政府的债务风险。
缺点：政府在运营期的运营补贴较多，但通过充分的市场竞争，可降低运营补贴。
方案二：政府承担工程总投资的25%+征地拆迁费+运营补贴
1、市政府承担工程总投资的25%（39.9亿元）以及征地拆迁费（40.0亿元），合计约70亿元；剩余资金由社会投资方通过自筹资金和项目公司融资解决。
2、运营期由市政府对项目约定通行费标准和实际通行费标准之间的收费差价进行补贴。
优点：一是有利于建立公平、开放、透明的市场规则；二是在一定程度上缓解了政府建设期投资压力；三是在政府和社会资本间合理分配项目风险。
缺点：一是不符合《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》的文件精神，对于超出政府需要承担的费用（项目总投资的25%）没有出处；二是政府建设期的投资压力仍然较大。
方案三：传统建设方案
1、除项目自身能平衡的银行贷款外，政府投入足额的项目资本金，剩余部分由首发通过银行贷款或发债解决。
2、市政府在运营期内不进行补贴。
优点：政府在运营期间不用补贴。
缺点：一是不符合国发[2014]60号文和市发改委、市交通委报送市政府的《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》精神；二是政府在建设期的投资压力大。
结论：方案一通过采取PPP模式，可促进创新和公平竞争、提高运营效率、提高高速公路服务水平、优化了项目风险分配，同时也兼顾到了财政承受能力和价格的合理性以及建设期财政资金的压力。因此，本项目推荐采取第一方案。
（四）实施方案要点分析
1. 项目运作模式
采用特许经营的PPP模式，市政府授权市交通委作为实施机关，市交通委通过公开招标的方式选择社会投资人。首发集团作为政府出资人代表，出资约项目总投资的25%；社会投资人出资约项目总投资的26%，双方股权比例为49：51，共同成立项目公司。项目公司负责项目投资、建设、运营、维护兴延高速公路，期限届满移交政府。项目特许经营期内的特许经营权包括高速公路收费权、沿线广告牌以及加油站经营权。
2.投融资结构
本项目总投资约143.5亿元，其中政府按项目总投资的25%出资，约36亿元；社会投资人按双方股权比例相应出资，约37.5亿元，剩余资金由项目公司负责筹集。
优点：面满足了项目的最低资本金比例要求；项目公司可以通过PPP协议向银行进行质押贷款，充分发挥了项目公司的融资能力；政府仅投入了36亿元的资本金就撬动了约110亿元的社会投资，极大的缓解了政府当期的财政压力。
3.项目公司股权结构
项目公司由首发集团以及社会投资人共同成立。其中，首发集团利用政府资本金出资约32.7亿元（占股49%），社会投资人出资约34亿元（占股51%），首发集团在项目公司中不分红。
优点：
4.投资回报机制设置
项目经营收入：车辆通行费收入；广告牌、加油站等多种经营收入；实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入差额的补贴。
5.预测通行费测算方法
预测通行费收入=预测车流公里数×协议通行票价
（1）预测车流公里数：按市政设计院提供预测车流量数据和兴延高速公路里程计算；
（2）协议通行票价：在基准年协议通行票价基础上，根据约定的调整公式调整后得到的每运营年的平均车次通行票价。
注：实施方案中测算的基准年协议通行票价仅作为招商参考价格，最终的基准年协议通行票价在招商阶段通过公开竞争予以确定。
（3）基准年（2019年）协议通行票价：根据预测数据和项目公司承担的投资、运营成本、税费、给定的投资收益水平等各项数据测算所得的通行票价（当年价格水平）。
（4）协议通行票价调整机制：协议通行票价调整应根据政府方认可的投资变化幅度、北京市在岗职工平均工资变化幅度、北京市居民消费价格指数（CPI）、原材料价格变化等因素，以及各因素对项目收益水平影响的敏感程度综合确定。
1）基准年协议票价调整
一是初步设计概算批复与招标文件中项目总投资之间的变动；二是建设期间政府方认可的设计变更所引起的投资变动。以上两项投资额的变动在±10%以内，基准年协议票价不予调整。
2）运营期每3年一次调整协议通行票价
即在运营期的第4、7、10、13、16、19、22年，根据上一调价周期3年内的北京市城市居民消费指数CPI变化和北京城镇居民人均工资性收入变化情况，以上一调价周期的协议票价为基数按调价公式进行调整。
6.基准年约定通行费标准控制价
根据投资收益水平、运营成本、可研文件预测客流等各项数据，以2015年价格水平，初步测算当项目收费标准为0.5元/公里.车时，协议通行票价测算值为1.67元/公里.标准车。
在招标过程中，以1.67元/公里.标准车作为控制价，以保证投标人能在科学合理范围内进行充分公平的竞争。
7.政府运营补贴计算方法
通行票价补贴=协议通行票价×协议车流公里数-实际通行票价×实际车流公里数-超额车流收入政府所得部分。
8.超额收益分配
当实际车流量大于预测车流量时，首发公司代表政府方参与项目公司超额收益分配。超额收益的50%用于抵减当年运营补贴款，其余50%由首发公司留存作为对项目公司的监督管理费用。
9.保底车流量设计
政府和社会资本合作项目应体现风险分担的原则，本项目较大的风险之一就是车流量变化风险。因此，在方案设计时考虑车流量风险由政府和投资人共同承担，投资人承担一定范围的车流量变化风险，政府承担最低需求量风险即保底车流量。
在前期的方案设计中，将保底车流量设置为80%。在后期方案研究过程中，对保底车流量的比例在招标文件中作为加分项，鼓励社会投资人在80%的基础上降低保底车流量的比例，以降低政府兑现最低需求保险的风险。
目的：此时项目自有资金内部收益率接近于当时长期银行存款利率，基本能满足投资人投资机会成本的要求。
10.招商方式
（1）公开招标
高速公路项目属于市场化程度较高的行业，为了保障本项目的充分竞争，有效降低政府运营补贴压力，本项目采用公开招标的方式来选择社会投资人。
（2）施工经验要求
要求社会投资人拥有高速公路施工总承包一级及以上资质，并拥有在复杂山区段建设高速公路的经验和业绩，中标的社会投资人直接负责项目的施工建设任务。
（3）控制价
对基准年约定通行费标准设定控制价1.67元/标准车.公里，保证投标人能进行充分有效的竞争。
11.风险分配原则
（1）社会投资人承担项目投融资、施工建设、运营管理等市场风险；
（2）政府方承担最低车流量保障风险以及政府方可控的法律变更引起的损失和成本增加风险；
（3）不可抗力风险以及超出政府方可控范围的法律变更及政策变化风险由双方共同承担。
三、招标文件分析
（一）招标人资格条件设置
1. 投标人需具有建设行政主管部门核发的安全生产许可证并满足以下资质条件之一：
（1）住建部颁发的公路工程施工总承包特级资质；
（2）同时具有住建部颁发的公路工程施工总承包一级资质及隧道工程专业承包一级资质；
（以联合体形式投标的，联合体承担建设施工任务方需要满足此要求）
为了保证本项目的充分竞争，应该使具备本项目施工能力的投标人尽可能都满足强制性资格条件。根据建设部《关于印发施工总承包企业特级资质标准的通知》（建市〔2014〕72号）的规定，取得建筑、公路、铁路、市政公用、港口与航道、水利水电等专业中任意1项施工总承包特级资质和其中2项施工总承包一级资质的相当于具备公路工程施工总承包特级资质。
2.投标人须具备如下项目经验及业绩：
1）近五年作为投资人累计承揽过投资建设合同金额不少于40亿元人民币的公路投资项目。（与投资人自有资金出资额度37.5亿元相对应）
2）近五年累计承揽过40公里及以上的新建高速公路施工任务，且承揽过1条10公里及以上的新建高速公路施工任务。（与兴延高速42.2公里相对应，考虑新建高速公路分标段划分规律）
3）近五年累计承揽过20公里及以上的（公路、铁路、轨道交通）隧道施工任务，且承揽过单洞3公里及以上的（公路、铁路、轨道交通）隧道施工任务。（与隧道为本项目控制性工程相对应，且有3处3公里以上特长隧道；不限定公路隧道为了在满足要求的前提下放宽门槛，实现充分竞争）
（以联合体形式投标的，项目经验及业绩按照联合体各成员单位之和确定）
3. 注册资本10亿元人民币以上（以联合体形式投标的，联合体成员均需要满足此要求），2014年末净资产40亿元人民币以上。
（10亿元为了控制潜在投标人的范围，防止要求过低后发生围标串标的可能；40亿元与本项目投资人自有资金出资规模相对应）
（以联合体形式投标的，可以联合体各成员单位之和计算）。
4. 具有不低于110亿元人民币(或等值货币)的投融资能力。
（本项目总投资约为143亿元，其前期投资约36亿元，其他为融资渠道融资，故要求不低于110亿元人民币）
（以联合体形式投标的，联合体投融资能力按照联合体各成员单位之和确定）；
5. 单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得同时参加投标；属于同一控股、管理关系单位的投标人不超过2家。
（考虑到本项目施工较为复杂，如果集团公司组织参与投标更有利于未来施工过程中的协调。据《招投标法实施条例》执行，并考虑到潜在投标人有可能为集团公司，其下属子公司较多，为了防止围标串标，最终定位为属于同一控股、管理关系单位的投标人不超过2家。）
（二）评标办法分析
本项目评标办法采用的是双信封综合评估法。第二信封的评审内容即为基准年约定通行费标准，第一信封中对投标人的投融资能力、建设施工能力以及运营能力进行评审。由于第一信封和第二信封的分值共同影响最终的评分结果，且每个信封所占比重均为50%，两个信封对最终评分结果影响的敏感性应该是相同的，这样可以防止投标人采用不平衡报价的得分策略，保障更为公平合理的评审结果。
第一信封评审得分前五名进入第二信封
（目的：为使进入第二个信封评审的投标人为具有实力的投标人，同时尽可能消减由于投标人低于成本或哄抬标价造成的影响）
分值设定：
第一信封：投融资及财务能力部分（20分）
第一信封：建设部分（55分）
第一信封：运营部分（25分）
第二信封：基准年约定通行费标准（100分）
（三）部分定量指标的取值分析
对于第一信封中有部分量化评分指标，如建安费用、运营费用以及保底车流量的与第二信封中基准年约定通行费标准的敏感性进行分析：
1. 若假定基准年约定通行费标准的合理区间为1.2-1.5元/标准车.公里之间，则基准年约定通行费每变化1分钱，对第二信封评分分数的影响大约在0.33~0.42分之间。
2. 建安费用每变化1%，影响第二信封约定通行费约0.75分钱；运营费用每变化1%，影响第二信封约定通行费约0.25分钱；保底车流量每下降1%，影响第二信封约定通行费约2分钱。
3. 根据约定通行费对评分分数的影响，最终确定建设费用、运营费用、保底车流量的分值设定为每下降1%，得分增加0.3分、0.1分、0.7分。
4.保底车流量80%时，此时项目自有资金内部收益率接近于当时长期银行存款利率，基本能满足投资人投资机会成本的要求；保底车流量为75%时自有资金内部收益率接近于当时短期银行存款利率；保底车流量为70%时自有资金内部收益率接近于0。经综合考虑，将保底车流量竞争空间设定在75%~80%之间，即投标人将保底车流量降低至75%时即得满分。
四、实施效果评价
（一）项目实施经验
一是项目实施有法可依。2005年12月1日，北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《北京市城市基础设施特许经营条例》，自2006年3月1日起施行。该条例是我市轨道交通及高速公路等交通基础设施特许经营项目实施的主要法律依据，条例明确了可实施特许经营的城市基础设施项目、具体实施方式、市政府各相关部门的责任、项目实施流程、项目相关主体权利义务等。
二是政府重视。按照项目，市政府逐项成立由主管交通的副秘书长牵头的招商工作领导小组，工作组由市交通委牵头，市发改委、市财政局、市重大办、市国资委、市政府法制办及相关市属国有企业等相关部门配合。
三是政府主导、企业配合、投资人自主决策。
1）项目全程由市交通委牵头主导，本着依靠市场解决资金的项目要充分依靠市场解决，创造公平、公正、透明的市场环境；
2）市属国有企业作为前期业主负责配合市交通委初步提出实施方案、招商方案、调研社会投资人响应度；
3）社会投资人自主决策项目内部收益率的事宜。
四是实施方案及招商方案编制合理。由前期业主单位聘请专业的第三方咨询机构北京市工程咨询公司，负责编制特许经营实施方案、编制招商文件，组织公开招标等相关事宜，并且在项目特许经营全过程提供相应的咨询服务。
五是构建了合理的收益分配及风险分担机制。通过保底车流量、超额收益分配、征地拆迁风险分担、政府方认可的设计变更补偿等机制的设计，为社会投资人带来合理预期收益；此外合作合同中规定的商务条款、风险分担和利益共享的约定较公平合理，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了科学合理的平衡点，提升了本项目对社会投资人的吸引力。
六是规范的运作和充分竞争使得政府利益最大化。本项目整个运作过程规范有序，对潜在投资人产生了较大的吸引力，实现了充分的竞争。所有投标人的商务条件均优于政府预期，最低报价仅为控制价的53%。通过公开招标，一方面实现了筹集项目建设资金、引进先进的施工组织能力，保障了项目的如期建成的目标；另一方面十分有效地降低了政府运营期的补贴压力，实现了政府利益的最大化。
（二）项目主要创新点
一是保底车流量和超额利益分成的机制的合理设计。通过财务测算科学合理的确定保底车流量，避免社会投资人承担过大风险，体现PPP模式风险共担的原则，提高项目对投资人的吸引力。同时，在招标文件中将保底车流量优化作为加分项，鼓励投资人降低保底车流量的要求，有效降低了政府兑现最低需求保障的风险。此外，为避免社会投资人获得暴利，设计了超额利益分成的机制，充分体现PPP模式利益共享的原则。
二是采用边际效率型的调价机制，更有利于保障投资人回报水平在合理区间。以往特许经项目常采用成本推动型调价机制，使运营期价格处于不断提升，降低投资人持续提高管理水平、降低运营成本的积极性，长期来看投资人的投资回报水平将高于合理区间。采用边际效率型的调价机制，投资人的调价机制基于合理的回报预期以及全社会宏观经济指标的变动趋势，并且成本增加需要到达约定的风险边界才能触发调价，对投资人运营水平、成本控制能力提出更高要求，使项目的运营风险由具有更强应对能力的投资人来更多的承担。
三是评标方式采用双信封综合评估法。通过这种评审方法，有效避免了投资人恶意低价中标，确保进入第二个信封评审的投标人为具有保障本项目顺利实施的施工组织管理能力，同时又能使约定通行费标准得到充分的竞争。
四是在对总投资进行控制的基础上，单独考虑征地拆迁的投资控制。由于征地拆迁投资的不可控性，由社会投资人承担此风险会大幅降低项目的吸引力；为了鼓励社会投资人在征地拆迁工作上充分发挥主观能动性，合同中约定超过控制投资5%（2亿元）以内的投资由投资人承担，超过控制投资5%以外的投资由政府承担。
五是创新高速公路PPP项目招标文件范本。现阶段交通部尚无此类项目的示范文本，本项目招标文件以交通部关于公路工程和经营性公路建设项目的招标文件范本为基础，并结合国家财政部及国家发改委关于PPP合同文本框架结构及内容说明的指导意见编制而成，在高速公路PPP项目领域属于首创。
（三）项目示范意义
一是本项目是自去年国家层面力推PPP模式并出台了一系列新的相关制度法规以来，全国首例成功招商完成的高速公路PPP项目。项目的圆满完成，为今后北京市乃至全国高速公路PPP项目的推广提供了可借鉴的成功案例。
二是本项目是全国首例通过“约定通行费标准”在运营期对高速公路运营提供补贴的项目，为全国高速公路投资回报机制开创了新的路径。
三是通过PPP模式，有效降低了传统建设模式下的投资（降低8%）及运营成本（降低78%），约定通行费标准降低到0.88元/标准车.公里，政府每年补贴资金从预期的10亿元下降为3亿元，经营期累计节约财政资金超过175亿元，极大地降低政府的财政压力，充分体现出PPP模式提高公共产品及服务提供效率的优势。
四是本项目的成功实践，对于落实国务院相关精神，拉动区域经济增长，推进本市高速公路市场化进程，解决全市高速公路集中建设的资金需求，落实市政府提升运营管理水平、降低投资运营成本的要求具有重大的现实意义。
