高速公路PPP项目的"钱途"如何不迷失
2017-12-28
国内高速公路经过几十年的建设，已经初步形成了较为通达完善的高速公路网络，新建高速公路多为现行网络的补充，并向高原、山区等经济落后的地区推进，建设投资规模越来越大，经济效益越来越有限，高速公路面临着收益难以平衡的问题，PPP模式以其特有的优势，有效地解决了这一问题，对促进高速公路的发展有着重要的意义。目前，高速公路面临着公益性越来越强、建设规模越来越大、经济效益越来越低等现实问题，这些问题是PPP模式投资建设高速公路所急需解决的障碍。
高速公路公益属性越来越强
国内绝大多数高速公路是政策约束下 “使用者付费”的经营性项目，是社会效益和经济效益的有效结合，体现出公益性质和商品性质的双重属性。但是，从目前全国各省市对新建高速公路的规划立项来看，政府对高速公路的经济效益越来越不重视，甚至忽略。这主要体现在，高速公路规划立项的时候，经济效益评价已经不再是决策的必要条件，政府决策时更多地倾向于政策规划、社会效益评价、国民经济评价、路网建设等宏观层面。广东省正在招商的某高速公路，其经济效益评价指标中财务内部收益率小于0、财务净现值负70多亿元，依然通过了项目的规划立项。
建设规模越来越大
随着社会经济的发展，物价水平不断提高， 高速公路的投资建设成本逐年提高， 单位造价比早期高速公路高出一倍至二倍。高速公路的投资建设成本受诸多因素的影响而大幅度上升。征地拆迁成本的大幅度增加。与早年情况相比，近年来各地的征地拆迁费用，均出现较大幅度的上升，增加了一倍至三倍，上升趋势还将延续。
人力资源成本大幅度增加。随着国家人口红利的逐渐下降，农民工对工资收入的要求和议价能力越来越强，高速公路建设在一定程度上属于劳动力需求密集型的产业，人力资源的成本大幅度增加是必然结果。原材料价格大幅度上涨。自 2005年以来，高速公路建设中的主要原材料，如钢材、水泥、沥青、石料等均出现了大幅度的上涨，直接推动了建设成本的大幅度增加。工程建设难度加大。随着高速公路建设逐步向高原、山区推进， 隧道、桥梁明显增多，平均桥隧比达到50%以上，部分项目出现桥连隧、隧连桥、隧中有桥的情况，桥隧比高达90%以上，施工难度不断加大，工程造价也随之上升。受上述因素的综合影响，高速公路的投资规模越来越大。
经济效益越来越低
高速公路建设经济效益越来越低，是多因素综合的结果，除了上述公益性越来越强和建设规模越来越大外，还有许多新的因素影响。线路不是路网中的核心线路。国内高速公路经过几十年的建设，已经初步形成了较为通达完善的高速公路网络，新建高速公路多为现行网络的补充，难以成为核心部分，竞争力差。线路沿线经济发展水平相对落后。新建高速公路多位于中西部经济不发达区域，线路沿线多为相对落后的县域经济，经济体量难以支持高速公路建设的经济需求，此类高速公路建设决策主要考虑社会影响，是公益性越来越强的体现。
收费政策的限制。收费政策的限制主要表现为收费标准由政府部门制定，未能结合新建高速建设规模、车辆流量等多种因素量身制定收费价格，导致有些高速公路收费价格相对于建设规模严重偏低，造成项目的收益极差。总得来说，高速公路经济效益差是多种因素综合的结果，影响因素无外乎收费标准低、车流量少、投资规模大等。
PPP模式建设高速公路存在的收益无法平衡问题，是一些社会资本面对高速公路望而却步的主要原因，有一些方法可以有效解决这些问题。
政府给予一定的政策支持
政策是政府公共部门独有的资源，也是高速公路建设合法合规存在的依据和保障。对高速公路建设来说，政府公共部门所能提供的政策支持主要则有两种。收费价格的支持，即要给予社会资本一定的收费定价权。这是基于高速公路本身的商品属性而言的。市场经济下，商品的创造者应当对自己创造的商品有定价权，这符合市场经济的一般规律。
对高速公路而言，收费价格要综合考虑投资规模、预计车辆流量、社会资本合理的收益预期等因素制定，而不能由政府物价部门单方面制定， 要考虑社会资本的合理诉求。之所以是一定的收费定价权，是要政府部门同时也要考虑社会影响、国民经济成本等宏观层面的因素。收费政策的支持本质上要求，政府在确定收费价格的时候， 同时考虑经济需求和社会需求，但在经济效益极有限、不能满足社会资本合理利益诉求的时候，倾向于经济需求。
收费期限的支持，即要给予一定的收费期限延长权。高速公路有投资规模大、投资回收期长、投资风险大的特点，若考虑社会通胀因素的影响，高速公路的经济效益只会更低。高速公路在前期都是亏损的，在营运一定年限后才能有收益，越到后期收益越大，收费年限限制了社会资本利用后期收益弥补前期亏损，使得社会资本在限定的营运期内不能实现合理的收益预期，导致社会资本参与高速公路建设投资的积极性不高。若政府和社会资本在高速公路PPP合作中，不再限定收费年限，给社会资本一个平衡亏损收益的机会，可以有效调动社会资本参与高速公路建设投资的积极性。
政府提供一定的资金支持
在政策支持依然不能保证高速公路经济效益和社会资本合理预期收益的情况下，政府应提供一定的资金支持，政府提供资金支持的方式亦有多种。高速公路施工建设期间给予一定的资金补贴。施工建设期一般3年至4年，并且是资金、技术、人力、管理需求的集中爆发期，建设期间给予资金补贴可以有效减少项目建设的资金压力，保证项目保质按时竣工，更快地投资运营，发挥其社会效益。但是，政府将承担巨大的短期资金压力。高速公路运营期间给予一定的资金补贴。运营期给予资金补贴可以减轻运营前期亏损所导致的资金压力，可有效平衡项目收益。
首先是财政贴息，财政贴息是指政府在运营期，针对项目银行贷款给予的利息补贴，用于弥补运营期社会资本的亏损。其次是收费收入兜底。收费收入兜底主要是基于政府与社会资本方在合作前期，对项目的收入的预测，在收费收入达不到双方预估的时候，政府方按照一定的比例对社会资本进行补助，如实际收费收入低于预估收费收入的80%时，差额部分由政府补贴，以保障社会资本的合理预期收益。在实际收费收入超出预估收费收入120%时，超出部分由政府独享，用于弥补政府前提的补贴投入，达到合理平衡政府和社会资本方收益的目的。再次是固定金额补贴。固定金额补贴是指政府在与社会资本协商基础上，政府每年给予固定金额的补助，差额或超出部分均由社会资本承担。
让渡资源获益权方式补贴。这种方式的资金支持主要有：给予一定的土地，通过土地开发获得收益；移交现有收益好的高速公路收费权，通过运营收益获得资金支持；承担建设期部分或全部征地拆迁费用的方式予以支持；给予有“设计-采购-施工总承包”（EPC）实力的社会资本方一些EPC工程项目，通过EPC利润方式予以支持；让渡政府拥有的矿产资源、旅游资源等获益权给社会资本方（拥有开发、经营能力的）方式予以支持。
建立合理的利益平衡机制
合理的利益平衡机制，是PPP的主要特征之一，也是PPP得以顺利实施的重要基础之一，其实质是高速公路公益属性和商品属性的平衡，在这个机制下，政府与社会资本不是简单分享利润，还需要控制社会资本可能的高额利润，即不允许社会资本在项目执行过程中形成超额利润。在高速公路收益满足社会资本方合理预期收益的情况下，应当降低收费价格或者停止收费，让利于社会。
政府在合作中提供了政策或资金支持的，应当在满足政府支持条件的时候，及时调整政策或者超出设定条件的收益由政府分享，以平衡政府在高速公路项目前期的支出。合理的利益平衡机制的核心，在于政府和社会资本在对应机制下，均可取得相对平和、长期稳定的合理收益，实现社会效益的最大化。
在社会资本方具备EPC实施能力的情况下，社会资本方可以通过EPC获得一定的收益，用于平衡收益的不足。同时，在PP P+E PC模式下，投资企业和施工企业为同一主体，社会资本可以有效控制投资节奏和施工节奏的统一，做到资金、技术、人力、管理的有机结合，提高生产效率，降低建设成本。
社会资本走产融结合发展道路
高速公路的PPP融资建设中，社会资本多为产业资本，产业资本面对动辄几十亿元甚至几百亿元的高速公路投资，不可避免的要借用金融资本的力量， 为高速公路的投资建设服务。事实证明，产业资本和金融资本的融合发展，可以带来超额收益，此收益可以用于平衡高速公路自身收益的不足。高速公路作为优质资产，社会资本可以将高速公路资产证券化，实现再融资再投资。
