原交通部总工程师杨盛福。
杨盛福（右三）在京津塘高速公路建设现场。
京津塘高速公路监理合同签字仪式。
改扩建前的京津塘高速公路。
第一次引入“菲迪克条款”，第一次大规模利用世界银行贷款，第一次实施业主负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制……京津塘高速公路，在我国高速公路建设史上具有里程碑意义。
“向国家交一条高质量的高速公路，把国外先进技术学到手，引进科学的管理模式推动基建改革，培养一批适应高速公路建管的人才，全部实现了。”原交通部总工程师杨盛福曾是京津塘高速公路的总监理工程师。81岁的他，精神矍铄，思路清晰。
不仅仅是高速公路。改革开放初的“探路”岁月，在这位开拓者近两个小时不间断的讲述中，仿佛一条穿越险滩并从中持续收获生命力的滔滔大河，串起了公路建设的昨天、今天和明天。
观念转变 公路运输不再“没地位”
改革开放之前的30年，我国交通运输发展以铁路为主，其他运输方式特别是公路运输未得到应有的重视，发展缓慢。到1978年年底，全国公路总里程不足90万公里，二级以上公路仅有1万公里，有三分之一以上的镇村不通公路。
“当时在部机关经常看到各地发来的电报——江西井冈山的毛竹运不出来，眼睁睁看着烂在山里；陕西安康地区木耳大量积压，老百姓拿来垫炕……有老百姓戏称，这是捧着金饭碗要饭咧。”杨盛福回忆，改革开放后农村实行包产到户，农民的积极性提高，生产发展迅猛。但公路运输不畅，山区根本就没有公路，严重影响了物资运输。
这种“窘境”，还体现在压船压港等多个方面。
“大中城市入口道路狭窄，车辆进出困难，造成了进出口拥堵严重；连接沿海主要对外贸易港口的公路标准低，加剧了压船压港；山西省有煤炭，却因道路不畅运不出来；许多外国人来长城旅游，因为难行的土路，高兴而来、扫兴而归。”杨盛福说。
“要想富，先修路”，说出了人民群众对路的需求，也引起了社会各界的关注。上世纪八十年代初，国家计委、经委、建委联合召开“交通运输技术改造政策研讨会”，讨论在改革开放形势下如何缓解交通运输紧张状况和发展交通运输。会上，两种观点针锋相对——一种意见主张延续过去30多年的以铁路运输为主的“老路子”，另一种意见则是各种交通运输方式统筹规划、协调发展，建立起我国的综合交通运输体系。
“我作为公路专业的代表参与了讨论，并在会上作了《公路在综合运输网中应有恰当的位置》的发言，分析了‘老路子’使交通运输紧张状况越来越严重的情况，并明确提出我国交通运输应走后一种发展路子。”杨盛福说，后来他又发表了《要重视公路运输事业的发展》等文章，并和综合运输研究所等开展合作，为公路运输发展献计献策。
经过几年多次专家会的反复论证，逐步达成了要加快公路运输发展、我国交通运输应转向发展综合运输体系的基本共识，并被决策部门采纳，形成了我国“发展综合运输体系为主轴的交通运输业”的方针。从此，公路运输不再“没地位”，发展状况逐步改善。
动脑筋想办法 向政策要资金
改革开放前，公路建设资金一直由交通部向国家计划委员会申请。百废待兴的年代，各个行业都需要发展。钱从哪来？国家能给的只是杯水车薪。
“借鉴农村经济体制改革试点的成功经验，要不到钱，就要政策，政策就是钱嘛！”杨盛福介绍，当时交通部利用国家库存里的粮棉布“以工代赈”。
冬天，农民利用农闲时间修公路。修完后，交通部门就把棉布做成被子、棉袄和粮食，一起作为工钱支付给农民。1982年到1984年，这项政策极大地调动了农民的积极性。之后两年，交通部又向国家申请自行车、收音机等积压的轻工业品“以工代赈”，从而加快了农村公路建设。
但这只能解决农村公路的问题，干线公路的问题解决不了。与此同时，交通部不断向国家计委提出加快公路建设的政策措施建议。
1983年年初，杨盛福在《要重视公路运输事业的发展》一文中提出：走动员各方力量来加强公路建设的路子，从各种渠道来解决建设资金的问题。经过研究，交通部向国家建议，增加公路投资，提高养路费征收比例，允许贷款修路修桥、收费还贷，征收燃油税、轮胎税……
有人质疑：修路不就是箩筐加扁担，还用国外贷款？轮船用柴油，从来不走公路，火车也不走公路，为啥要收燃油税？“当时困难重重，我们冲破了许多阻力。”杨盛福感叹道。
“买车一定要上路吧，征收车辆购置附加费来修公路应该是合理的吧。”杨盛福认为，路修好了，省油、减少车辆损耗，对购车者也算一定补偿。当时国家正在限制社会集团购车，征收车辆购置附加费对限购也有好处，是一举多得的事情，各部门都能接受。
1984年12月，国务院第54次常务会议讨论通过了交通部提出的征收车辆购置附加费、“贷款修路、收费还贷”等几项加快公路发展的政策措施。
同时，交通部总结各地集资经验，提出了发行债券、股票、转让经营权等政策措施建议，并于1995年召开公路建设与融资国际研讨会，推动引进外资、中外合资、公路股票境外上市。有了资金，公路建设便有了底气。
“有了这些政策，才有了近几十年来我国公路建设、特别是高速公路建设的快速发展。”杨盛福对此感到十分欣慰。
菲迪克条款引发“轩然大波”
有了钱，如何把钱用好，又成了难题。如何充分发挥有限资金的效益，改变过去粗放型的管理模式，从行政命令转向科学化管理？杨盛福直言，当时的公路建设管理模式急需突破和创新。
1984年，交通部利用向世界银行贷款的契机，学习、引进菲迪克条款来实施工程管理。在资本主义私有制下形成的工程管理模式，在社会主义公有制的中国能否适用？不少人对此心存疑虑。
杨盛福回忆，出于稳妥考虑，交通部在世界银行的第一批贷款中选了西安至三原一级公路和山东晏城高塘二级公路项目“摸着石头过河”。当时，部公路局设立了“世界银行项目贷款办公室”负责贷款、协调和管理，还邀请国外工程咨询公司做顾问，帮助按照国际标准编制标书，从而进行招投标工作与推行监理制度。
实践证明，这种模式的确提高了施工质量、降低了造价。因此，交通部决定在第二批世界银行贷款项目——京津塘高速公路建设中，全面实行“工程监理制”。为保证工程顺利实施，交通部和两省一市主管基建的领导组成领导小组，负责项目建设决策。两省一市抽调干部，组建京津塘高速公路联合公司。
“联合公司是改革开放后交通行业首个完全独立的法人个体，负责出面向世行贷款、修路和还贷。这就是后来的‘项目业主负责制’。”杨盛福说，交通部直接参与并组织了工程监理，还从部属设计单位及两省一市抽调工程技术人员，会同外国监理人员共同组成了总监办和3个驻地办，常驻工地监理。
然而，万事开头难，新的管理制度却出现了“水土不服”的状况。以合同形式进行管理，改变了传统行政命令的管理模式。工作干了多少、质量是否合格，都有人监理，不合格就拿不到钱，制约了交通部门的领导和承包商。
1989年4月，邹家华同志视察京津塘高速公路时指出：“我们利用世界银行贷款，工作就要符合他们的要求，尤其是坚持程序和通过监理这两条。”这给各级监理人员严格执行工作注入了“强心针”。“大家逐步理解适应这一条款。监理与业主、承包商之间的关系也逐步理顺，工程质量、施工进度、项目造价都得到了有效控制。”杨盛福说。
1993年9月，京津塘高速公路全线建成通车，达到了国内领先、国际先进水平，还获得了国家科技进步一等奖等殊荣。世行对其建设标准、质量的高度认可，为后续公路建设利用世行贷款打下了坚实基础。
“它改变了整个基本建设管理模式！”杨盛福依然难掩激动。“工程监理制”在京津塘高速公路中的成功实践，为公路建设和管理树立了标杆。
困难重重，化压力为动力，想办法解决难题，千方百计促进行业发展——这是开拓者们留给后人的宝贵财富。无数公路建设者将这笔财富化作奋进力量，倾注在大江南北的477万公里公路之上，并使其不断焕发新颜。
