国内外收费公路政策比较与启示
2015-02-24
□交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远□核心提示
未来我国收费公路的发展方向主要包括：
●尽快修订《收费公路管理条例》，坚持“长期限、低费率”。
●依法建立公开透明的监管机制。实施高速公路特许经营，建立收费公路信息公开制度，进一步完善收费公路价格决策听证，建立灵活的费率机制。
●有效降低收费公路总规模。
收费还是收税两种不同的政策选择
世界上没有真正意义上的免费公路，因为公路建设和维护都需要花费大量的资金。纵观世界公路发展筹资来源，主要有两种形式：
一种是收费，资金来自过路费。
在亚洲，中国、日本和韩国均依靠收费公路政策建成了全国高速公路网络。截至2013年年底，中国公路总里程达到435.62万公里，收费公路总计15.65万公里，其中高速公路10.04万公里。截至2009年，日本公路总里程约120万公里，收费公路总计9507公里，其中高速公路9267公里。
意大利、法国和西班牙是欧盟典型的依靠收费公路政策建成高速公路的国家。2008年，三国收费公路分别达到了5694公里、8522公里和3335公里，占到欧洲收费公路总里程的41.88%，其中法国收费高速公路里程在欧洲最多且价格昂贵。另外，德国拥有高速公路12678公里，针对12吨以上的大型卡车实行收费。
另一种是征税，资金来自专项税收或一般税收。
美国主要以财政投资、政府主导的模式建设公路基础设施网络。建设资金来源主要有三种，包括公路税收、发行债券和公路收费。公路税收是美国公路建设的主要资金来源，约占公路建设资金的70%，其他两项分别占20%和10%左右。美国1956年通过的联邦资助公路法和公路税收法决定征收各种公路交通税（包括汽车燃油税、轮胎税、卡车购置税和重型车辆使用税），建立公路信托基金。鉴于美国公路网已经基本完善，目前公路信托基金60%以上都用于公路养护。到2010年，美国公共道路总里程约655万公里，收费公路约1.2万公里。
上世纪80年代之后，随着美国汽车拥有量的大幅提高，国家公路交通基础设施已超负荷服务，呈现老化态势；而且在新州际公路建设高峰年代建设的公路，已经接近设计使用年限，进入翻修改造阶段。但由于道路修建的成本越来越高，加上地方各级政府普遍缺钱，负责道路管理维护的各州开始对一些原本免费的路段进行收费，专款专用于所收费路段的扩建及维修。
“收费”体现了“用路者付费”原则，相对公平，而“征税”则需要由全体纳税人共同承担税负。
“谁用路、谁付费”，能够有效解决不同用路群体的公平合理负担问题，避免不使用高速公路的公众分担高速公路的建设和养护运营管理成本；也有利于政府将高速公路发展节约的资金用于非收费公路发展，更好地为公众提供均等化的普遍服务。法国主要特许经营公司之一的APRR（巴黎—莱茵—罗讷高速公路公司）在解释公路收费时直白地说，法国的公路收费体系是公正的，因为它只面对路网使用者而不是全体法国纳税人。从世界范围来看，越来越多的国家也开始选择收费公路政策。据不完全统计，世界上共有70多个国家采取收费公路的形式建设和发展高速公路，收费公路总里程约30.4万公里。尤其是近20年来，实施收费公路政策的国家数量在不断增加，收费公路规模也在不断扩大。大多数发达国家保持了相对平稳的增幅和增速，而发展中国家则表现出收费公路数量增多、增速快等特点。在东亚、拉美和非洲的一些国家，收费公路政策成为支撑高等级公路建设的主要政策，尽管收费公路建设引入时间不长，但收费公路里程增长较快。
不同政策选择面临的新困境
美国公路信托基金入不敷出，公路基础设施老化，路况急剧变差。
依靠联邦公路信托基金，美国上个世纪率先建成了世界先进的州际高速公路网络。然而，受制于消费税未随着通货膨胀率调整且不专项用于公路项目等各种因素，目前为全美交通基础设施埋单的公路信托基金常年入不敷出，实际上，美国的基础设施投资早已逐年下降，只及欧洲水平的一半，美国交通基础设施建设和养护维修资金短缺现象日益严重。2013年，据美国土木工程师学会（ASCE）估算，截至2020年，美国总共需要花3.6万亿美元维护基础设施，其中，需要1.72万亿美元维护地面交通基础设施，但美国只拿得出8770亿美元。
资金短缺造成路面状况变差。2013年tripnet.org网站对加州超过50万人城市的路面进行了调查，结果发现：洛杉矶—长堤—圣安纳一带的公路有64%的路面严重失修；而旧金山—奥克兰、圣荷西以及圣地亚哥一带的公路分别有60%、56%和55%的路面严重失修。
ASCE负责每四年对全美的公路、港口、桥梁和其他基础设施进行评估，成绩从A-F分为6个主要档次。在其刚刚出版的2013年评估报告中，他们对于美国基础设施给出了“D+”。自1998年以来，美国基础设施平均成绩始终处于D级附近，造成成绩较低的原因主要是资金不足，维护延迟。数据显示，全美32％的主要公路需要大规模养护，607380座桥梁的平均年龄已经达到了42年，有7万座“结构缺陷”的桥梁仍在使用，相当于每9座桥梁中有一座危桥。美国的基础设施陈旧已经是公认的事实。据世界经济论坛《2012—2013年全球竞争力报告》显示，美国基础建设质量排名全球第25位。
我国收费公路政策自1984年年底出台实施以来，打破了过去公路建设投资财政资金不足的束缚，极大地促进了我国公路建设快速发展。其中，高速公路里程从零增长到10.44万公里，总里程跃居世界第一。实践证明，收费公路政策实施以来的30年，是我国公路交通事业发展史上速度最快、规模最大、对经济社会发展支撑作用最为突出的时期。我国公路交通的发展成就，得到了国际交通运输界的广泛赞誉和好评。世界银行曾在其发展报告中评价：“还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其公路资产基数。”
高速公路建设对促进我国经济社会发展发挥了重大推动作用，彰显了我国特色社会制度的优越性，树立了新时期、新阶段的道路自信、理论自信、制度自信，有着现实价值和历史价值。
不可否认，收费公路政策对我国公路交通事业乃至经济社会发展作出积极贡献的同时，也暴露出一些突出的问题，受到社会公众的质疑，主要表现为收费公路规模偏大，收费信息不透明，支出不规范、不合理，部分经营性收费公路的收益远远超过其合理回报水平，引起社会的强烈不满，急需进一步规范和完善。
国外收费公路政策的亮点
一是规范的特许经营制度。
在收费公路运作中，国外普遍采取特许经营制度。特许经营制度有利于明确政府和公路经营企业在公路收费经营管理中各自的权利、责任和义务，协调企业追求经济效益和政府追求社会效益之间的关系，是一种普遍使用的高速公路市场化模式。政府和企业签订的特许经营协议有以下特征：一是确定合理回报，吸引投资者。如果年合理回报未达到约定标准，由政府补贴；超出约定标准，则超出部分由政府和企业分成，或全部由政府享有。二是允许对条款进行动态调整，一般以五年为一个周期重新核定条款。如果实际车流量未达到预计标准，或出现改扩建等情况，则适当延长特许经营年限。近年来，在确定收费年限方面，部分国家开始采用“累计收入法”（RequiredCumulativeRealRevenue）确定收费年限：在特许经营协议里不明确规定收费年限，只明确累计通行费收入目标，达到该收入目标后即停止收费。
高速公路是具有明显规模经济效益的产业，只有高速公路企业管理的公路资产达到一定规模，才可以实现不同效益公路的交叉补贴，才能用效益较好的项目弥补较差的项目，降低企业经营风险。因此，一些实施高速公路特许经营的国家，多将特许经营权授予大型高速公路公司，以取得规模经济效益。日本和欧洲的高速公路特许经营公司经营规模十分庞大，所管理的高速公路可达数千公里，并形成网络。
二是收费目的的多样性。
各国公路收费的目的依据不同国情，主要分为以下几种：一是偿还贷款，即建路时的借贷费用，一旦某条路所收的费用已还清借贷，则这条路就停止收费，免费通行。二是调节交通流量，例如美国为减少旧金山市的交通压力，在奥克兰前往旧金山的一侧桥头设立大型收费站，轿车一律缴费2美元，而出旧金山市是无需交费的。伦敦、首尔等城市的拥堵收费也具有此种目的。三是维护与管理支出，在公路养护资金无法保障的情况下，收费期满后，经过审核确认可以继续维持收费，以便维持日常管理和公路养护，例如日本的一些高速公路采取此种收费原则。四是交叉补贴，收费作为路网其他公路建设的专项资金来源。收费期限与其国家公路网的发展目标相联系，直到国家公路网建设完成。马来西亚甚至将南北收费公路的部分收入用于医疗事业。
三是收支信息的公开性。
在收费公路信息公开方面，日本的做法值得借鉴。2005年，日本道路公团民营化后，重新组建了6家高速公路管理公司和一家半官方性质的债务偿还机构（JEHDRA），高速公路公司收取的通行费收入，在扣除必要的养护运营支出后，全部交由债务偿还机构，用于统一偿还贷款。高速公路管理公司的利润基本不来自于通行费收入，主要来自于服务区、停车场等服务设施收入。日本国土交通省联合JEHDRA对每年的通行费收入、公路建设成本、养护运营支出、还贷支出等进行了详细预测，推算出2050年可以偿还贷款，由此将收费年限定为45年。同时，将整个详细的测算过程向社会公布。每年的通行费收入、养护运营支出、还贷支出等也都向社会公布。由于信息公开完整、及时，尽管日本的高速公路全部收费，但收费公路政策仍然得到了社会公众的理解和支持。
四是收费费率的灵活性。
各国公路收费标准不尽相同，有些国家标准较低，如意大利、马来西亚，小客车收费标准折合成人民币为每公里0.3元；而有些国家标准则相对较高，如法国小客车收费标准折合成人民币为每公里0.6至1.1元，日本则更高，其收费标准呈缓慢增加趋势，1975年小客车为100日元固定费加每公里13日元，而现在是150日元固定费加每公里24.6日元，几乎上涨了一倍。
国外普遍采用弹性收费制，不同时段按照不同费率收费，用于调节交通流量。例如非高峰时段给予7折到8折的优惠，高峰时段则不给予优惠，按照全部费率征收。此外，针对特定目的也有不同的尝试和优惠措施，如2009年日本政府为提高物流效率、振兴旅游等，对搭载ETC的普通乘用车辆给予全天5折的优惠，且最高通行费用封顶为1000日元（此活动于2010年结束）。
五是收费期限的长期性。
由于项目建设的成本收回、收益能力等不同，各国的高速公路收费期限相差很大。国外收费公路的收费期限一般较长，有的甚至长达100年。法国、西班牙等欧洲国家的收费年限在30—60年之间，日本为45年，菲律宾为50年。美国没有明确规定公路收费年限，由政府和投资者在特许经营协议里自行商定。具体到项目，加拿大多伦多H407高速公路，收费期限99年；而美国芝加哥高架公路1959年建成收费，期间又进行了收费权转让（转让收费权99年），实际收费期145年。澳大利亚悉尼海港大桥已收费79年，目前仍在收费，部分收入用于其他高速公路基础设施的建设和改善；墨尔本西门大桥特许经营期限40年；墨尔本EastLink高速公路特许经营期限39年。
带给我们的启示与思考
交通基础设施是国家经济社会发展的基础和保障，也是一个国家竞争力的表现。从世界范围来看，通过收费政策发展高速公路成为多数国家的选择，尤其是近年来随着资金压力的增大和收费技术的快速发展，收费公路政策得到了许多国家的推崇。收费公路政策基于“用路者付费”原则，体现了“谁受益、谁负担”的公平性原则。实践证明，收费公路也是一项非常符合我国国情的重要政策，是我国公路投融资领域的政策创新。目前我国高速公路正处于形成网络的关键时期，建设任务艰巨，15.65万公里的收费公路，每年的养护、运营与管理也需要大量资金，仅依靠公共财政显然难以满足这样庞大的资金需求，同时考虑交叉补贴、调节交通流量等多样的目的，继续坚持收费公路政策既是客观需要，也是现实之举。
然而，在新的发展时期，收费公路发展也出现并面临着一系列问题，不能有效顺应百姓的新期待，不能及时满足百姓的新诉求，需要进一步调整完善收费公路政策。针对存在的突出问题，着眼于收费公路的长远发展，并借鉴其他国家收费公路发展的经验，未来我国收费公路的发展方向主要包括：一是尽快修订《收费公路管理条例》，做好收费公路发展顶层设计，坚持“长期限、低费率”，解决统贷统还、收费公路到期怎么办等现实问题，为收费公路发展提供法规保障。二是依法建立公开透明的监管机制。实施高速公路特许经营，确定合理回报，强化资金管理，建立收费公路信息公开制度，接受社会舆论监督，进一步完善收费公路价格决策听证，建立灵活的费率机制。三是有效降低收费公路总规模，建立以高速公路为主的收费公路体系，逐步取消二级公路收费，严格控制并逐步减少一级公路收费。
