《收费公路管理条例》修订稿热点解读
2015-07-23
7月21日，交通运输部召开新闻发布会，向社会公布《收费公路管理条例》（简称《条例》）修订稿。《条例》修订稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，明确政府收费公路实行规范的预算管理，除收费公路权益外，所有收费公路资产均不得转让和上市交易，同时提高了收费公路设置门槛，并对收费期限做出调整。据悉，《条例》修订稿已经广泛征求了国务院各相关部门、地方人民政府、收费公路运营单位的意见，向社会进行为期一个月的公开征求意见。
中国交通新闻网就社会较为关注的几个方面，对新闻发布会的内容进行了简要的梳理，通过QA的形式，展现给各位读者。
现行《条例》一些条款明显不适应发展需要。
一是现行《条例》已无法适应全面深化改革特别是财税体制改革的新要求；二是现行《条例》的有关制度难以兼顾公平与效率；三是现行《条例》的有关制度无法适应高速公路网络化运营和长期养护管理的客观需要；四是现行收费公路政策吸引社会资本投资公路建设的功能逐步减弱；五是现行《条例》在收费公路信息公开以及对转让、运营的监督管理等方面规定不完善，政策执行中暴露出的问题需要进一步严格规范。
总而言之，现行《条例》已明显不适应发展的要求，亟需修订。
主要有确立“两个公路体系”等八个方面。
（一）确立“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式。突出了收费公路和非收费公路的不同政策，体现了两个公路体系统筹发展的导向。一是从资金来源上，明确政府对非收费公路的投入义务；明确收费公路的多元化筹资渠道。二是从等级构成上，明确收费公路以高速公路为主体；三是明确政府收费公路不得无偿划拨，除收费公路权益外，收费公路资产不得转让和上市交易。
（二）调整两种类型收费公路的内涵。一是将通过政府举债方式建设的公路统一表述为政府收费公路。未来政府管理的收费公路建设、改扩建资金将统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理。二是在经营性公路中增加了采用政府和社会资本合作模式（PPP）的内涵，并统一表述为特许经营公路。
（三）调整政府收费公路统借统还制度。一是将现行《条例》规定的“统一贷款、统一还款”修改为“统一举债、统一收费、统一还款”。二是统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“盛自治区、直辖市人民政府”。三是将统借统还的范围限定为“政府收费公路中的高速公路”。
（四）明确经营性公路实行特许经营制度。一是明确采用招标投标等竞争方式选择投资者；二是通过签订特许经营协议，明确特许经营者的公路养护管理、保证服务质量、信息公开的义务，明确合理回报、风险分担等内容。
（五）提高收费公路的设置门槛。严格控制高速公路以外的收费里程规模，严格收费公路的设置，由原来中西部经批准二级公路可以收费的规定，进一步限定为新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。并明确已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的，不得重新收费。最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担的目标；此外，还提高了独立收费桥隧的设置标准，由原来的二车道800米和四车道500米统一提高为1000米以上。
（六）调整收费期限。一是政府收费公路中的高速公路实行统借统还，修订后的《条例》不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路，维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。二是特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。高速公路以外一级公路及桥隧的经营期限，维持现行《条例》最长不超过25年、中西部最长不得超过30年的规定。三是政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费，以解决高速公路养护费用的问题，保证高速公路正常通行。四是对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费，其剩余政府性债务经审计后全部纳入预算管理。
（七）收费公路转让。一是明确转让政府收费公路权益中的收费权，应当综合考虑转让的必要性、合理性、社会承受力、债务余额等因素，并严格限制。二是对政府收费公路收费权转让的出让价不得低于资产评估机构评估的价值。三是明确转让特许经营公路收费权，应当征得签订该特许经营协议的交通运输主管部门的同意，并重新签订特许经营协议。四是明确不得以转让为由提高车辆通行费标准。转让政府收费公路的收费权可延长不超过5年的收费期限，转让特许经营公路收费权不得延长经营期限。
（八）强化政府对收费公路的监管。一是明确政府收费公路收支纳入预算管理，加强政府对收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管；二是通过特许经营协议明确经营者的权利义务，规范和限制特许经营行为；三是明确收费公路养护应急保通、治理超限超载等义务及措施；四是建立收费公路信息公开制度；五是通过高速公路实行联网收费和电子不停车收费，减少收费站数量，提高通行效率和服务水平。
主要有高速公路实行统借统还等原因。
一是政府收费公路中的高速公路实行统借统还，修订后的《条例》不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路，维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。
二是特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。高速公路以外一级公路及桥隧的经营期限，维持现行《条例》最长不超过25年、中西部最长不得超过30年的规定。
三是政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费，以解决高速公路养护费用的问题，保证高速公路正常通行。
四是对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费，其剩余政府性债务经审计后全部纳入预算管理。
仅占3%。
改革的最终目标是：公路建设、养护、管理采劝收税”与“收费”并行的方式，实现“用路者付费，差别化负担”，以兼顾和保障不同用路群体的权益，向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务。
根据这一设计，未来，占公路总里程97%左右的普通公路是主体，体现基础性、均等化普遍服务，采取向车辆用户普遍征税的方式，实现全国范围的通达，由一般财政税收保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求。占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充，采取直接征收车辆通行费的方式，向公众提供可自由选择的高效率、高水平通行服务。
从兼顾公平与效率的角度出发，发展和维护高速公路。
目前，专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求。借鉴欧美发达国家的经验和政策的趋势，坚持和依靠收费公路政策，仍然是公路交通可持续发展的必然选择。
从兼顾公平与效率的角度出发，此次提出了构建""两个公路体系""的总体思路，就是采取收税与收费长期并行的方式，体现统筹发展以普通公路为主的体现基本公共服务的非收费公路（收税公路）体系和以高速公路为主的提供低收费、高效率服务的收费公路体系。
国际上，在税收不足的情况下，通过收取车辆通行费发展和维护高速公路是一种趋势，不仅发展中国家这样做，日本、德国、法国、意大利等发达国家也这么做。去年也有媒体报道过""美国危桥遍野公共财政无力支付更新维修费用""，这个问题在美国都是现实存在的。
“谁用路、谁受益、谁付费”，体现公平原则。
《条例》修订稿明确了收费公路与非收费公路统筹发展的政策导向。从资金来源上，修订稿明确了政府对非收费公路的投入义务，明确收费公路的多元化筹资渠道，包括政府举债、社会资本投资、征收车辆通行费等多种筹集方式。
通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行的充分调查、研究、论证后认为，高速公路按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。
需要注意，世界上任何国家都没有真正意义的免费公路，虽然公路是公共产品，但是它的资金来源不是税收就是收费，而收税和收费之间是一个此消彼长的关系，费交得少了税就要增加，因此取消收费的结果就是这样一种，想取消收费那就需要大幅度增加税收。世界银行曾经有一个估算，如果中国公路的全部资金都不靠收费，全部由收税来进行养护，燃油税要征收30%（2006年估算），如果全部连建设和债务偿还都要靠税收解决，油价要增加3倍以上，这个数字是很惊人的。
所以说，此次对《条例》进行修订，实际上强调了高速公路长期收费是符合“谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”的这样一个公平原则，不仅能够有效的化解高速公路的债务风险，为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件也能得到更好改善。
