北京地铁四号线PPP项目
2017-12-27
随着北京申办2008年奥运会的成功，北京市轨道交通迎来了前所未有的发展机遇。根据《北京市2004-2015轨道交通发展规划》，自2004年至2015年，北京市将建设约260公里市内轨道交通，总投资达1000亿元。但北京地铁当时的经营体制已无法承担这一资金重担，如何在全球地铁经营不景气的情况下，创出一条经营体制的新路，成了当时北京市必须要解决的一个问题。
从所有权与经营权的关系上看，当时北京地铁的运营模式属于典型的“国有国营”模式。即由政府负责地铁投资建设，所有权归政府所有，运营也由政府部门或国有企业负责的一种传统的运营模式。世界上采用此运营模式的城市地铁没有一家是盈利的。而当时的北京地铁亏损是人人皆知的，每年国家要补贴几个亿，要解决地铁亏损就必须改变其融资模式与运营模式。
项目概况
北京地铁4号线是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。正线长度28.65公里，共设23座地下车站和1座地面车站，平均站间距1.18km，全线采用地下线的敷设方式。
根据北京地铁4号线初步设计概算，北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的四号线公司(北京基础设施投资有限公司全资子公司)负责投资建设;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的项目特许经营公司(以下简称“特许公司”)负责投资建设。
市政府授权主管部门与特许公司签署《特许协议》，授予特许公司4号线项目投资、建设和运营的特许经营权。特许公司与四号线公司签订《资产租赁协议》，在4号线项目竣工验收后，取得A部分资产的使用权。
4号线项目特许期包括建设期和特许经营期，特许经营期为30年。在特许经营期内，市政府按照《特许协议》规定，在建设期内将监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督特许公司进行机电设备部分的建设。4号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布4号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。
特许经营期结束后，特许公司将A部分项目设施归还给四号线公司，将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门。
项目的运作过程
一是前期准备阶段。2003年底，北京市政府转发市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确了轨道交通可以按照政府与社会投资7：3的基础比例，吸收社会投资者参与建设。
2003年11月北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立。成立之后便着手制定了4号线市场化运作的初步方案，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，项目前期工作全面展开。
在此阶段，形成了项目运作的初步框架，以后各阶段的工作均在此框架基础上拓展。
二是方案研究和审批阶段。2004年2月开始至4月，国际客流顾问对4号线的客流与收入进行预测，提出专业意见和报告;聘请技术顾问评估4号线的建设和技术方案。
2004年4月份，市政府相关部门对于项目采用单线招商方案还是4、5、9、10号线捆绑招商方案尚存在不同意见，对采取招标形式还是竞争性谈判的方式确定投资人亦无定论，因此奥运经济市场推介会和第八届京港洽谈会成了确定招商方案的试金石。
2004年4月、6月市发展改革委分别组织召开了奥运经济市场推介会，北京地铁4、5、9、10号线国际融资研讨会等一系列大型招商推介会，面向国内外投资者对以4号线为重点的北京地铁项目进行了广泛深入的招商活动。
2004年9月形成《北京地铁4号线特许经营实施方案》，市发改委组织对方案进行了评审并上报市政府。11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，4号线特许经营项目取得实质性进展。
通过研究和沟通，各方就项目主要原则和框架形成了初步的一致意见，形成了特许经营方案，并完成了《特许协议》等法律文件的编制和初步沟通工作。
三是竞争性谈判阶段。2004年11月底，北京市交通委牵头成立了4号线特许经营项目政府谈判工作组，与香港地铁有限公司-北京首创集团有限公司(以下简称“港铁-首创联合体”)、 西门子公司交通技术集团-中国铁道建筑总公司-北京市地铁运营有限公司(以下简称“西门子-中铁建联合体”)等社会投资者的竞争性谈判正式开始。
2005年2月初，政府谈判工作组与优先谈判对象“港铁-首创联合体”就《特许经营协议》等项目条件达成了一致意见。
四是协议签署阶段。2005年2月7日，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁4号线特许经营协议》。
2005年9月，国家发改委核准批复了北京地铁4号线PPP融资项目。
2006年1月，北京京港地铁有限公司注册成立，由北京市基础设施投资有限公司出资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建。
2006年4月，北京市交通委与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁4号线特许经营协议》。
经过4年的建设，北京地铁4号线已于2009年9月28日开通试运营。北京地铁4号线在开通即实现最小行车间隔3分钟的纪录，并在开通后一年零七个月内，两次缩小运行间隔至目前的2分15秒，同时，2011年5月1日曾创下116万人次的最高日客运量。
经验总结
目前，北京基础设施投资公司正在对地铁4号线运营进行中期评估。从评估结果来看，地铁4号线的PPP模式在成本、效率、服务等方面取得的效果是非常显著的。从项目运作和实施结果来看，有以下几点经验和意义。
重视前期研究，规范运作。轨道交通等基础设施的投融资是一项极其复杂的系统工程，需要综合运用金融、财务和法律等方面的知识。本项目在没有成熟经验的情况下，组建了由专业的融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等组成的顾问团队，广泛地分析国内外的融资案例，经过一年多的前期研究，形成了项目实施方案;并在各方共同努力和协作下，规范运作和实施，最终实现项目的成功运作。
开创我国轨道交通建设PPP融资模式的先河，缓解了资金压力。如何筹集建设资金是制约轨道交通发展的首要障碍，而对于地铁这类很少盈利的项目来说，减少政府投入就是成功的关键。根据测算，京港地铁负责地铁4号线约30%的投资，引进了建设资金近50亿元，这就意味着政府投入的大大节省;同时，在运营期内，京港地铁还要负责线路、设备设施的所有维修维护和更新改造工作，预计需投入的资金接近100亿元。北京地铁4号线PPP融资项目的运作，确定了项目研究内容、项目结构和核心问题，完成了股权结构、客流风险分担、结算票价体系、建设和运营服务标准等具体操作层面的创新设计，成为了PPP融资模式的一个样本。
引入竞争，提高地铁营运的管理水平，转化政府职能，实现政企分开。4号线通过引入有实力和经验的国际投资人，引进了国际先进的地铁建设、管理理念和现代化的经营理念，能够提高地铁行业的建设效率和运营服务水平。同时，京港地铁的出现也在北京市的地铁行业内带来了鲶鱼效应，激活了地铁原有的体制，达到了改革的目的。
同时，项目通过《特许协议》等法律文件的制定和签署，明确了政府、投资者和特许公司在4号线项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，有利于政府职能的改变，实现政企分开，促进地铁行业投资、建设和运营步入市场化、规范化、法制化的轨道，推进公用事业市场化进程，为其进一步深化改革提供契机。
地铁4号线PPP融资项目是北京市基础设施投融资领域改革的重大举措，其成功实施加快了北京市轨道交通的建设步伐和体制改革进程。地铁4号线PPP融资项目也是我国城市轨道交通领域第一个市场化融资成功的项目，自项目签约以后，便成为社会各界关注的焦点，越来越多的人开始讨论和研究PPP融资模式，这对各地大型基础设施项目尤其是轨道交通项目的投融资模式创新和项目运作提供了很好的借鉴。
