PPP模式（Public Private Partnership）是指政府与私人组织之间，为了合作建设基础设施项目，或是为了提供某种公共物品或服务，以特许经营协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系，以结合各方必要的资源（如专业知识、运营资金、人力资源）和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足项目建设或提供公共服务的要求的合作模式。政府部门通过与中标单位组成的SPV公司签署特许经营合同，由SPV 公司负责项目的融资、建设和运营。
近年来，随着中国与拉美国家政治经济合作的不断加强，中国政府对中国企业走出去，投资拉美的政策支持力度的不断加大，越来越多的中国企业开始以PPP、BOT 等方式投资以哥伦比亚、巴西、智利等为代表的南美国家。其中哥伦比亚以其政治局势稳定、与中国政治经济合作密切、法律制度健全、商业环境良好、基础设施建设需求旺盛、资金需求大等特点受到越来越多中国企业投资海外的青睐，越来越多的中国企业开始涉足哥伦比亚以PPP 模式为代表的交通基础设施投资与建设。
一、哥伦比亚PPP项目概况
1.政策导向
作为相对成熟和发达的市场经济国家，哥伦比亚政府很久以前就放弃了在基础设施领域建设和投资的主导地位。政府对于国家省市交通干线，机场和港口等耗资巨大、建设难度大、运行维护专业要求高的大型基础设施项目，主要以政策支持、制度保障、资金配套等举措来引导和促进，由国家基础设施局(ANI)组织发起特许权招标或纯粹由私人发起特许经营项目（简称PPP）。
2.法律基础和法律保障
为保证为特殊经营项目提供稳定的、可持续发展的法律环境，哥伦比亚政府制定出台了一系列的关于保护外国投资、规范PPP项目运作的法律和制度。
2005年7月8日，哥伦比亚议会通过了旨在为投资者在哥伦比亚投资提供稳定的法律环境的2005第963号法律。2012第1508号法律，即《公私合作法》，简称PPP法。1993年第80号法和2007年1150号法关于公共合同的招标签约流程及规则。
3.PPP项目的运作流程
根据项目发起方的不同，哥伦比亚PPP项目主要分为由政府部门发起和私人发起。两者的运作流程和规则根据法律的规定有所不同。
由政府部门发起的PPP项目，见图1：
政府部门发起的PPP项目
4.交通基础设施领域PPP项目现状和前景
道路：2009年以前，哥伦比亚公路PPP项目发展缓慢，这与哥伦比亚政府长期基础设施投入低，主要财政用于国防军事的大背景有关。2012年公私合作法法案出台后，至2013年10月，哥伦比亚PPP公路项目先后发标十余个，金额超过50亿美元，吸引了法国VINCI、奥地利STRABAG意大利IMPREGILO和SALINI、巴西ODEBRECHT以及西班牙、印度、瑞士、智利和秘鲁等国企业参与。
铁路：截止2012年，在营运的铁路总长为1672公里，其中国有铁路1488公里，私人铁路184公里。全年铁路客运量16.5万人次，货物运输5939万吨。公私合作法法案出台后，哥伦比亚政府计划短期内授予1000KM的铁路特许权项目，改善主要服务于矿业运输的铁路基础设施。
机场：上世纪90年代起，哥伦比亚开始尝试授予机场项目的特许经营权。至2013年，先后授予了11个机场项目特许经营权。最初的机场特许权项目为卡塔赫纳机场（1996年8月），巴兰基亚机场（1997年2月），2006年和2008年，哥伦比亚政府先后启动了波哥大黄金机场和第二大城市麦德林机场PPP项目。2014年，哥伦比亚政府又启动了国内四个城市的机场管理、运行、现代化扩建、商业开发PPP项目。
港口：哥伦比亚水运路线总长为18225公里。全年内河运输旅客量为408万人次，运输货物449万吨。哥伦比亚主要的海港在太平洋沿岸是布恩纳本图拉，大西洋加勒比海沿岸有两个，分别为卡塔赫纳港和巴兰基亚港。内河港口方面，哥伦比亚最大的内河港口是巴兰卡贝尔梅哈。至2013年，哥伦比亚共有9个正在运营的港口特许权项目。2013年以来，哥伦比亚政府进一步强化和加大了基础设施投入的力度，哥国会更是通过了200亿美元债务扩充，以便更大力度支持基础设施项目投资建设。涵盖总计30个，总投资约232亿美元的公共基础设施项目，这些项目基本采用PPP模式开发。随着桑托斯2014年连任总统，可以预计哥伦比亚加大交通基础设施投入，鼓励私人投资交通等基础设施建设的政策将保持连续。
三、哥伦比亚PPP项目特点
经过20多年的发展，哥伦比亚PPP项目发展逐渐成熟，法律制度逐步完善，市场商业规则逐步健全，项目运作逐渐规范，形成了一套完善的项目运作规则和商业模式。哥伦比亚PPP项目主要有以下特点。
1.国家整体政治环境稳定，政治风险小
在2014年3月举行的议会中，现任总统桑托斯领导的执政联盟获得了268个议会席位中的大多数，2014年6月的总统选举，桑托斯又成功连任。桑托斯及其执政联盟的胜利有利于延续其政治经济政策，保证政府政策的连续性。同时政府与哥伦比亚最大反政府武装“哥伦比亚革命武装力量”的和谈进展，对改善国内安全局势将起到积极的促进作用。总体看来，随着桑托斯的连任，哥伦比亚政治局势进一步稳定，社会安全形式将进一步改善，有利于政府进一步推动改革，促进经济和社会发展，哥伦比亚国际国内政治环境将进一步稳定。
2.国家经济保持较快增长，财政状况稳健
从2009年开始，哥伦比亚经济保持稳步复苏态势，GDP增长率保持在4%以上，高于大多数拉丁美洲国家，通货膨胀稳定可控，登记失业率不断下降。哥伦比亚央行对2015年经济增长的预期区间为2%-4%。
哥伦比亚1508号法案公司合作模式业务流程图
哥伦比亚金融监管体系健全，银行业基本保持健康发展。银行业不良贷款率处于较低水平，基本状况运行良好。私人部门资产负债情况良好，以居民存款为主的融资结构趋于改善，能够保证金融体系稳健运行。
2012年哥伦比亚政府进行了税制改革，财政收入增长，财政赤字可控，公共债务增幅不大。2013年底，公共债务占GDP的比重为42.2%，政府偿债压力总体可控。
哥伦比亚外债结构中以中长期为主，期限结构风险较小，外债偿付记录良好。截止2013年哥伦比亚外债总额为918.8亿美元，约占GDP的24.3%，其中公共部门的外债额为521亿美元。
2011年5月，穆迪将哥信用评级提高到“Baa3”级。2013年12月和4月，标普和惠誉分别上调哥伦比亚的主权信用评级至BBB级，展望为稳定。哥伦比亚主权债务稳定，政府财政赤字管理有效，抗外币风险能力有所提高，国际社会对哥伦比亚经济的信息进一步增强。
3.投资环境不断改善，商业环境良好
哥伦比亚是拉美第4大经济体。根据世界银行《2014全球营商环境报告》，在189个受调查的国家中，排43位。世界经济论坛《2013-2014年全球竞争力报告》显示，哥伦比亚在全球最具竞争力的148个国家和地区中，排69位。
2012年经济合作与发展组织公布了该组织编写的首个《哥伦比亚投资报告》，报告指出哥多年来不断致力于改善国内经商环境，目前的吸引外资政策甚至好于该组织大多数成员国，并已成为拉美地区投资环境最佳的国家。
哥伦比亚对外资持积极态度，实行国民待遇，实行内外资统一管理，外国投资不受任何限制，可以与本国投资一样进入各个经济部门。投资金额、投资主体和投资方式没有限制。
中信保2014年国家风险分析报告指出，哥伦比亚正通过改革税制，加大对基础设施投资等方式进一步改善商业环境。
4.PPP法律制度健全，投资有保障
经过20多年的发展，哥伦比亚关于PPP项目的相关法律制度逐渐完善。首先，哥伦比亚宪法规定“私人财产和自然人或法人依照民事法律通过合法文契获得的其他权利得到保障，后来的法律不得否认和损害这些权利。当实施一项为了公共收益或社会利益而签发的法律可能导致个人权利同该项法律所承认的需要发生冲突时，私人利益应服从公共收益或社会利益。所有权是一种包含着义务的社会职能。为了由立法机构所确定的公共收益或社会利益，可通过法律判决和预先赔偿实行征用。”保障外国投资者的投资依法受到法律保护，不会随意被国有化或征收。
其次，哥伦比亚2012第1508号法律是哥伦比亚国会制定并通过的适用于公共项目特别是重大基础设施项目采用PPP模式建设的专门法律。该法律对PPP模式适用的范围，开发建设的总体原则，特许经营期限，政府部门参与的流程，政府、私人发起的P项目的资格预审，招投标和授标的流程和基本原则，参与各方的基本要求，公共资金的投入等进行了规范和规定，是PPP项目运作的基本法律依据。
另外，哥伦比亚1993年第80号法律《公共签约法》和2007年第1150号法律对哥公共部门订立合同的主要原则进行了规定，其基本原则包括平等原则、公开原则、透明原则、和客观选择原则。
同时，为保证上述法律原则的落实，哥伦比亚政府还制定了项目法令，规范公共部门进行商品和服务采购的细则，如2012年第0734号法令《公共项目签约管理总章》。引入听证会制度、公告制度和投诉受理机制，保证项目实施过程中的公开、公平、公正和透明。以上法律制度和法令的实施和完善，使在哥伦比亚开展PPP项目有章可循、有法可依，投资者利益得到法律的保障。
5.PPP项目特许经营协议规范，风险分担合理，吸引力强经过20多年的发展，在基础设施建设领域，作为PPP模式核心的特许经营协议已经基本形成一套固定的范本。总体分析，哥伦比亚特许经营协议规范完备，从政府资金投入的保障，合同范围的界定，项目不同阶段（预施工阶段，施工阶段，运营阶段和移交阶段）的工程/工作内容的划分及合同双方的责权利的划分，合同价格的确定和支付机制、方法和保障机制，不同阶段的风险分摊和管理机制、担保和保险机制、违约事项和责任，不可抗力，争端解决等各个方面做了详细的说明和规定，总体来说合同规范、公平，风险分担合理，担保及保险机制设计合理，信托机制保障性强，对吸引外国投资者发挥了积极的作用。
6.PPP项目注重发起人综合能力，需引起投资人重视一般哥伦比亚PPP项目注重项目发起人在工程建设与管理、融投资等方面的综合能力，鼓励外国企业之间联合或与当地企业联合参与PPP项目。政府发起的PPP项目一般会在招标时设置对投标人工程建设与管理业绩设置门槛，对投标人的投融资能力提出要求，并要求提供相关保函和银行支持证明文件。这对投资人的工程建设的投融资、建设管理，运营等综合能力提出了较高的要求。中国企业可以采取联合体方式满足资格要求，分散投资风险。
7.融投资结构、担保机制合理设计和安排直接影响项目的成败
哥伦比亚PPP项目市场机制成熟，法律健全，资金短缺。合理安排融投资结构和担保机制，发挥和利用好中国资金额度大，费用低的优势，于当地成熟的信托机制、第三方担保机制紧密结合是项目融资顺利关闭的关键。中国企业应加强与中国银行、信保机构以及当地保险机构的沟通，设计安排适合项目需要的融投资结构。
四、哥伦比亚PPP项目的主要风险和对策
与一般亚非国家的PPP项目不同，在哥伦比亚，对投资人而言，主要风险不在政府信用、政府信用和支付能力、政府征用和没收等政治风险、信用风险方面，而主要集中在市场风险、金融风险、法律风险、征地和环境评估、建设风险及不可抗力风险等方面。
1.市场风险
市场风险主要是指项目建成投入运营后，预计交通流量和价格与实际交通流量和价格存在差距的风险。在哥伦比亚，交通收费价格一般由政府根据现有公共交通运营情况和价格水平制定，属于政府定价。定价的水平一般与现有公共交通收费水平持平，在运营期内，价格根据CPI变化进行年度调整，价格风险不大。
哥伦比亚PPP项目，交通流量变化的风险由SPV和国家基础设施局共同承担（政府发起的PPP项目）或由SPV单独承担（由私人发起的项目）。对于政府发起的PPP项目，在特许经营协议中一般规定在某些规定的年份和项目运营结束时，政府核实交通流量，补偿收费差额。对于私人发起的PPP项目，交通流量变化的风险完全由SPV承担。对于这两种情况而言，投资人的风险明显不同，政府发起的PPP项目，由于政府资金的支持和补偿机制的引入，投资风险一般较小，一般不会出现在运营期需要投资人追加投资的情况，除非财务模型构建时，交通流量的预计出现重大偏差。对于私人发起的PPP项目，就要求在前期进行预可研和可研时，聘请专业的机构进行交通流量的调查和研究，选择符合政府规划导向，交通流量大而稳定且有增长潜力的项目，同时尽可能的获得政府资金补贴，这是规避市场风险行之有效的办法。
2.金融风险
PPP项目的金融风险主要表现为利率和汇率风险。哥伦比亚通货膨胀率近年来持续改善，保持在较低水平。从2008年的6.8%逐步下降至2013年的1.94%。2014年维持在2.3%的水平。哥伦比亚央行预计未来几年的通货膨胀率维持在2-3%的水平。对于利率风险可采用以下措施进行规避：固定利率的融资贷款；理想的多种货币组合方式；采用封顶、利率区间、保底等套期保值金融工具减小利率变化的影响。
汇率风险主要由SPV承担。项目的运营收入中交通收费由当地币支付，政府补贴可以允许最高15%的美元支付，其余采用当地币支付。从2008年金融危机开始，哥伦比亚比索对美元一直呈小幅震荡升值趋势，汇率从2008年的1美元兑2243.59比索升值至2013年的1美元兑1926.83比索，比索累计升值14%。进入2014年，随着美国QE政策的退出，美国经济的强劲复苏，比索对美元大幅贬值，2014年全年比索贬值达20%，基本回到金融危机前水平。哥伦比亚央行预计，2015年比索将继续小幅贬值。对于此汇率风险，可采用与银行及金融机构保持密切合作，做好汇率变动分析和预测，采用衍生金融工具如国际金融市场上常见的外汇远期、外汇期货以及外汇期权等措施。
3.法律风险
PPP项目涉及的参与方多，合同关系复杂，法律法规繁杂，需要做好前期的法律尽职调查，聘请专业的工程承包领域的律所提供专业的法律顾问，做好法律风险的评估和防范。哥伦比亚当地有较多的知名律所，他们能做法律咨询、法律文件准备、法律文件合规性检查等方面提供服务，他们的前期介入是项目获得成功的必要条件之一。
另外，在项目实施过程中，法律变更的风险也由投资人承担。哥伦比亚合同稳定法（2005第963号法律）规定，签署法律稳定合同的投资者通过财政和公共贷款部向国家缴纳相当于每年投资额1%的费用，则不受法律变更影响。
4.不动产管理费用（征地移民等）超支风险
对于PPP项目，哥伦比亚颁布了相关的法律规范不动产管理的程序并设立了此类风险分摊机制：在百分之百和百分之一百二十之间（含），SPV将承担不动产估计值及社会经济补偿全部的额外费用；超过百分之一百二十并达到百分之二百含百分之二百，SPV将提供百分之三十和ANI提供百分之七十；超过百分之二百，将由ANI承担。此类风险分摊机制合理，风险可控。
5.环境风险
环境风险在私人发起的PPP项目更为突出。哥伦比亚环境保护的法律法规健全、执行严格。在项目运作时需要提交环境评估报告，项目开工前需要获得环境和可持续发展部签发的环保许可证书。需要与ANI、环保部门、各省的自治协会、当地社区加强沟通，做好公共宣传，聘请专业机构进行环境评估。建设过程中要注重环境保护，采取环境评估报告中的环境舒缓措施，降低对环境影响的不利影响。
6.建设期的实施风险
在项目实施前，对合作伙伴（包括设计单位、施工单位和运营单位）情况，包括业绩、资质和经验等进行调研，以确定工程建设期的工程承包模式。尽可能选择合适的本地承包商作为合作伙伴，或对于有国际工程承包经营的投资人可采取关键项目自营的方式以降低工程实施风险。在与本地承包商合作时，一是要重点解决语言沟通的问题，二是要根据需要聘请合适的法律、技术、商务、税务等方面的专家，帮助投资人加强对合作伙伴和项目实施的管理，保证项目顺利实施。
7.不可抗力风险
哥伦比亚地域辽阔，高山、峡谷、平原、湖泊等多种地形分布，地势起伏大，地质条件复杂。热带雨林、热带草原、干燥草原气候等多种气候条件并存，项目实施过程中要注意极端气候、洪水等自然条件的不利影响，对于不可抗力风险采取投保商业保险的方式规避。
8.其他风险
另外，还应注意项目运作时劳资风险。虽然哥伦比亚2010年颁布的1429号法令取消了雇佣外籍劳工和本国劳工的比例限制，但由于哥伦比亚人口多，劳动力市场巨大，哥伦比亚政府在制定外交、经济政策时亦将优先保护本国劳动力就业作为出发点之一，对雇佣外籍劳务实施严格的限制，在外国人签证数量、工作许可方面严格控制。另外在哥伦比亚实施项目时加强与劳工部、工会组织的沟通和协调，依法办事。在雇佣当地劳务时依法做好劳动保护，缴纳社会保险。
需要特别注意的是，哥伦比亚雇主社会责任保险和福利种类较多，占工资总比例较高，包括养老保险、医疗保险、职业风险保险、失业保险、教育培训基金、全国家庭福利体系贡献金、低收入家庭补贴以及交通补贴、带薪休假等补贴等，可占到工资总额的40%-50%。
五、哥伦比亚PPP项目运作的要点
鉴于哥伦比亚市场特点和PPP项目的特点，在哥伦比亚运作PPP项目时需要注意以下几点：无论是参与政府发起的PPP项目，还是自己发起私人PPP项目，均要做好市场调研，选好项目，找好投资切入点。在PPP项目运作时，选好当地合作伙伴。最好是联合当地有实力的建筑施工企业、设计咨询企业联合参与发起PPP项目，充分利用当地企业熟悉当地市场、了解当地规则、拥有当地人脉的资源，降低投资风险。
PPP项目要高度重视当地律所的参与，从项目运作前期开始就聘请有经验的当地律所提供法律咨询、文件准备、合规性审查等系列法律顾问服务，同时当地知名律所与政府机构也有着密切的联系，在获得各种许可、处理当地关系等方面亦能提供帮助。高度重视融资结构的设计和安排，选好合作的中国银行机构，加强与中国出口信用保险公司的沟通，用好信托机制。使中国金融机构的担保要求与当地惯例相结合，发挥中国资金融资额度大、融资成本相对当地市场融资优惠大的特点，保证融资的顺利关闭。在遵守当地法律的前提下，选好争端解决机制。一般对于中国投资者应优先选用在第三国进行的国际仲裁，并在签署合同时明确。
