佛山地铁2号线PPP项目案例
2017-12-27
佛山地铁2号线PPP项目应该说是近几年比较典型的一个轨道交通PPP项目。这一轮PPP热潮严格来说应该是从去年的上半年或者说中旬才开始的，这个PPP项目有两个亮点，一是在时间上,这个轨道交通PPP项目当时跟政府和企业谈判，是在2013年底，2014年1月份，也就是在这轮PPP热潮开始之前就签订了协议，完成了投资人招标，在时间上就有一点前瞻性和超前意识。第二，从这个模式设计上来讲，也比较有创新点，这个PPP项目也保留了BOT的因素，但同时更充分借鉴了香港地铁的模式，研究怎么引入把BOT和土地的因素跟轨道运营结合起来。
下面主要介绍佛山地铁2号线项目四个方面。首先介绍一下项目本身的基本情况；第二、PPP模式下政府与社会投资人两方的责任边界；第三、就是PPP项目最大的亮点，如何与土地、BOT模式相结合，以保证轨道交通PPP项目的可持续发展；最后，鉴于这个PPP项目的复杂性跟创新性，在实操过程中也遇到不少的问题和困难，最后总结探讨它存在的问题。
一、佛山地铁2号线PPP项目基本情况
首先，介绍一下这个PPP项目的始末。这个PPP项目的起始时间很早，早在2012年的时候，佛山市政府就已经提出利用沿线土地开发支持轨道建设的思路，并出台了相应政府文件。2013年中旬，双方就已经签订了意向性的框架协议，到2014年初，通过正式的招投标，最终确定中标人就是目前的这个PPP项目公司，同时签订了协议，成为国内首个BOT加TOD的项目，去年4月份，这个PPP项目公司正式注册成立。
这个PPP项目的模式有两个核心因素，一个关键词是BOT，一个是TOD。最大的特点是引入了TOD理念，一个是将沿线800米范围内的土地，规模很大，大概4400多亩的土地只作为一级开发整理，通过土地一级开发的协议，中间会有价值的升值，通过价值内化来支持轨道建设，通过一级开发土地来支持轨道建设投资。同时，通过选择比较好的区域，选择了四个特定的站场，也是离轨道沿线比较近的区域，这四个站作为物业开发，大概2000多亩，这一部分思路是通过PPP项目公司自己进行物业开发获得未来预期的租金以及物业销售收入，来平衡PPP项目公司未来运营中潜在的亏损，这一部分按照一般房地产开发或者土地开发的资本金、融资配股比例大概是三七比例。
该PPP项目充分借鉴了香港的模式，通过TOD开发，通过规划设计和地铁物业相结合，做了上盖物业的开发。二号线的车辆段和湖涌的停车场是呼应的，中间段选择了两个核心区域，石洲跟湾华，湾华相当于市中心，在这个区域将做一个比较庞大的商业综合体，通过比较高价值的物业经营来获得收益。这是物业部分。
这个PPP项目的运作关系也可以简单介绍一下。由佛山市政府跟PPP项目公司签订协议，PPP项目公司包括三方主体，大股东就是中国交建，同时我们还引入了一个运营方的社会投资人，就是南车四方,包括佛山轨道作为政府出资的第三方。
我们列了三个板块，地铁的建设、运营以及地产开发。建设运营就不多说了，强调一下地产开发，一级开发通过投资土地一级开发，把土地整理出让，通过政府公开招拍挂的流程，通过财政、土地部门流转，回到PPP项目公司来支持我们的建设。刚才上面所说的二级土地，双方也约定的，既可以由PPP项目公司自己开发，也可以引入一些知名品牌开发商进行合作开发或者委托开发。引入品牌投资人的好处在于一方面PPP项目公司可以一部分资金问题，另一方面因为确实作为一个轨道建设PPP项目公司，在房地产开发方面缺乏经验，大型的品牌开发商无论是在PPP项目运作、经验以及品牌价值方面都能起到很好的作用，PPP项目公司通过这种开发从而获得可持续稳定的物业收益，支持潜在的运营亏损，这就是整个PPP项目的模式。
第二、政府与社会投资人两方的责任边界
佛山地铁2号线PPP项目可以说是一个比较典型的PPP项目，我们需要界定清楚政府跟企业双方的责任。我们通过一种分析，相当于在一个PPP项目中，政府跟投资人站在各自的视角，虽然是合作关系，但是他们各自有独特的诉求。举例来说，以轨道交通PPP项目为例，政府更看重的是这条轨道带来的公共利益和社会效益，以及PPP项目在运营中的效率和成本控制。投资人看重的是在合作中要尽可能与政府达成一致，完成政府的诉求，同时，投资人也会有一些自己的诉求，因为我既然投资这个PPP项目，我需要保证基本收益的获得，以及我在未来30年中稳定的现金流以及可持续的经营，同时需要政策性的保障以及全面细化的风险控制。只有这样的话，我们才能把这个PPP项目做好。
我想强调的是在这种PPP模式合作中，投资人既要保质保量的完成投资和建设任务，同时也需要政府向前多迈出一步，注重化解投资人的风险，只有双方都站在对方的视角上，换位思考，相互体谅，才能把这个PPP项目做好。
这个PPP项目设计了两个分阶段平衡机制，因为这个PPP项目所涉及的投资内容和实施内容比较多，如果把它全部混为一谈来做的话，确实对项目未来的控制性以及风险会造成很大的影响。在这个PPP项目初期设计了两个分阶段平衡，即把沿线站场800米范围内的一级开发和我们的规划建设进行对接，把四个站场的二级开发收益和地铁运营阶段做一个对接，形成一个分阶段、分层次的平衡机制，来实现我们这个项目边界明确、风险可控的目的。
同时，该PPP项目公司包括了三方股东，未来在项目运作中有明确的分工，中国交建作为国内目前实力比较强的施工方，主要承担项目的施工，南车四方作为轨道交通车辆配套商之一，负责车辆的制造、提供以及保养维护。佛山轨道作为政府方，既负有监管的责任，同时也负责完成地铁的运营。
第三、佛山地铁2号线PPP项目亮点
这个项目的创新之处，就是TOD综合开发对PPP项目的影响。该PPP项目在设计之初就强调引入TOD开发理念，但是TOD开发就要考虑到如何把这个PPP项目各个潜在的因素，无论是资金的、土地的还是这个PPP项目本身的，进行一种融合。简单说一下，在引入土地方面，是通过轨道建设过程中使得周边土地的增值，将土地的收益内化，为建设提供资金。
第四、在探索中前进
最后，简单探讨一下目前这个PPP项目中存在的问题。目前这个PPP项目实施了一年半时间，工程已经在做了，但是目前土地，尤其是一级开发这方面出现了一些滞后，原因有很多，国内土地政策的限制使得我们无法完全模仿香港的模式。第二点，中国交建作为施工方，他可能会跟政府在长期收益上出现一些博弈的因素。这是一个30年运营期的PPP项目，对于政府来说，希望前期充分利用投资人的资金，能够在前期尽可能多投资，而政府在中后期逐步给你回报。第三点，就是在观念上如何让政府和企业全都认识到我们是PPP合作中，政府和企业是收益的共同体。因为这个PPP项目经营的协议是由佛山市政府跟中国交建来签订的，但是实施过程中涉及到许多土地的问题是市政府没法直接解决的，因为这些土地都是掌握在各个区甚至各个乡镇的手里，这就涉及到城市管理过程中，市级政府跟区镇各级政府的关系问题。
